В Институте состоялся круглый стол, посвящённый инициативе введения института уполномоченного по защите жилищных прав граждан

15 сентября 2026 года в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации состоялся круглый стол, посвящённый инициативе введения института уполномоченного по защите жилищных прав граждан. В дискуссии приняли участие представители Минэкономразвития России, ФАС России, Роспотребнадзора, службы финансового уполномоченного, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, отраслевых ассоциаций сферы ЖКХ, научных и образовательных центров Москвы и регионов.

В своем вступительном слове первый заместитель директора Института д.ю.н., профессор, заслуженный юрист Российской Федерации И.И. Кучеров отметил остроту жилищного вопроса. Ссылаясь на данные ГИС ЖКХ о пяти миллионах обращений и массу жалоб в суды и прокуратуру, спикер констатировал, что с этими проблемами сталкивается каждый десятый россиянин. Разобщенность ведомств снижает качество правоприменения и запутывает судебную практику, что требует системного правового подхода. Опираясь на успешный опыт работы омбудсменов, профессор подчеркнул, что жилищная сфера заслуживает создания должности жилищного уполномоченного. Поводом для дискуссии ученых и представителей власти на площадке Института стала инициатива соорганизатора круглого стола – Фонда развития социальных инноваций в гражданском обществе «Генезис».

Заместитель председателя Фонда «Генезис» А.Ю. Павлюченкова подчеркнула, что идея создания нового института продиктована значительным ростом жалоб граждан, теряющихся в многообразии жилищных проблем (ЖКХ, капремонт, реновация, долгострои). Ссылаясь на данные Верховного Суда РФ за 2024 год, она отметила, что споры по ЖКХ составили 10 миллионов дел – треть от всех гражданских процессов в стране. При этом от 30% до 60% обращений к депутатам касаются этой же темы, но парламентский корпус не имеет ресурсов для их системного решения. Спикер выделила три ключевые функции будущего уполномоченного: сопровождение уникально сложных случаев (как долгострой в Люблино с 2018 года), досудебное урегулирование для разгрузки судов и выявление системных законодательных пробелов. Опираясь на успешный опыт финансового омбудсмена, принявшего более миллиона обращений, и данные августовского опроса, где 62% россиян поддержали инициативу, А.Ю. Павлюченкова призвала экспертов обсудить структуру и конкретные полномочия нового правозащитного органа.

Заместитель директора Института, д.ю.н., профессор РАН С.А. Синицын охарактеризовал жилищное право как уникальную сферу, сочетающую имущественные отношения, административное управление и острые социальные вызовы. Он подчеркнул, что ИЗиСП исторически является главным центром экспертизы в этой области, участвуя во всех кодификациях жилищного законодательства и выпуская с 1956 года авторитетные комментарии судебной практики. Спикер перечислил ключевые узловые точки отрасли, включая аварийное жилье, реновацию, эксплуатацию фондов, тарифы ЖКХ и сделки с недвижимостью, отметив, что их специфика выходит далеко за рамки классического гражданского права. Опираясь на успешный отечественный опыт финансовых омбудсменов и позитивную зарубежную практику, профессор РАН обосновал перспективность институционализации статуса жилищного уполномоченного для снижения социально-экономической напряженности и минимизации конфликтов.

Зав. центром частного права Института, д. ю. н. О.В. Гутников в своем докладе рассмотрел возможные политико-правовые причины введения специального уполномоченного в жилищной сфере. Эти причины во многом совпадают с основаниями введения уже действующих в России уполномоченных по правам отдельных категорий граждан (предпринимателей, детей, потребителей финансовых услуг). Среди них – необходимость  защиты слабой стороны соответствующих отношений; многогранность отношений в сфере ЖКХ; сложность и запутанность законодательства; особая социальная и политическая значимость жилищной сферы, которая касается каждого гражданина; массовость нарушений законодательства; необходимость создания «единого окна» для посредничества во взаимодействия граждан со всеми компетентными проверяющими и юрисдикционными органами; снятие нагрузки с органов правосудия при возложении на уполномоченного функций обязательного досудебного порядка урегулирования споров. Высказано предположение о возможности дифференциации статуса жилищного уполномоченного в зависимости от вида спорных правоотношений: 1) для основной массы отношений в сфере ЖКХ уполномоченный должен иметь статус, аналогичный статусу уже действующих уполномоченных по правам человека, ребенка, предпринимателей,  а именно – представление и защита интересов сторон соответствующих отношений; 2) для отношений по предоставлению коммунальных услуг,  управлению, содержания и ремонту общего имущества уполномоченный, помимо функции представления и защиты интересов, должен осуществлять также функции обязательного досудебного разрешения споров. Также высказано мнение о возможности возложения части консультативных и просветительских функций в сфере ЖКХ на МФЦ.

Заведующая отделом социального законодательства Института, к.ю.н. Н.В. Путило обратила внимание на необходимость защиты социальных прав граждан в жилищной сфере, закрепленных в статьях 39 и 40 Конституции РФ. Она отметила, что использование терминов «жилищные права» и «жилищная сфера» должно обоснованно расширить компетенцию будущего уполномоченного в соответствии с задачами современной социальной и демографической политики страны. В орбиту деятельности омбудсмена необходимо включить защиту прав таких категорий, как молодые семьи, дети-сироты, а также граждане, имеющие льготы по оплате коммунальных услуг и специфическому коммунальному обеспечению, включая сельских педагогов и врачей. Многообразие этих субъектных групп потребует от уполномоченного широкого арсенала правозащитных средств, что должно быть четко отражено при проектировании его статуса.

В выступлении Финансового уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг Д.В. Новака был детально представлен практический опыт работы института досудебного урегулирования споров как эффективной модели защиты граждан. Спикер сообщил, что с 2019 года службой рассмотрено более 1,2 миллиона обращений, а в пользу граждан взыскано 20,7 миллиарда рублей. Спикер продемонстрировал, как формирование единообразной досудебной практики заставляет бизнес добровольно менять процессы еще на стадии претензий. В свою очередь оценивая перспективу создания жилищного омбудсмена, докладчик обратил внимание на риски механического объединения в рамках одного «единого окна» абсолютно разных по своей правовой природе и регулированию споров.

Заведующая отделом административного законодательства и процесса Института, к. ю. н. А.Ю. Калмыкова в своем докладе обозначила возможные контуры административно-правового статуса жилищного уполномоченного. По ее мнению, финансирование этого института должно быть исключительно бюджетным для обеспечения его независимости, а организационная структура – территориально распределенной. Докладчик не согласилась с предложением о чрезмерном расширении компетенции омбудсмена на всю жилищную сферу, так как застройщики и эксплуатирующие организации уже находятся в орбите бизнес-омбудсмена, деятельность нового института необходимо сфокусировать на зонах наибольших рисков и нарушений прав граждан.

В части процессуальных полномочий было предложено рассмотреть смешанную структура: для одних направлений (по аналогии с финансовым уполномоченным) целесообразно ввести обязательный досудебный порядок, а для других – классическую работу с жалобами граждан. Особый акцент спикер сделала на интеграции омбудсмена в систему государственного контроля. Для эффективной защиты прав населения жилищному уполномоченному необходимо предоставить право направлять запросы в контролирующие органы, инициировать внеплановые проверки через прокуратуру, а также вести мониторинг сферы. Данные этого мониторинга могут использоваться надзорными ведомствами для категорирования бизнеса по степеням риска и составления рейтингов управляющих компаний. Кроме того, для объективного рассмотрения жалоб коммерческие структуры в сфере ЖКХ должны быть законодательно обязаны содействовать уполномоченному и предоставлять необходимую информацию.

Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, к.ю.н. В.П. Емельянцев констатировал, что система защиты сформирована и работоспособна, однако распределена между шестью-семью органами, из-за чего защита жилищных прав остаётся на периферии их приоритетов. Перспективным он назвал цифровой вектор: пилотный проект 2025-2026 гг. по цифровому взысканию коммунальных платежей в 19 субъектах Российской Федерации должен быть уравновешен столь же быстрым цифровым механизмом оспаривания гражданином тарифных расчётов, где уполномоченный выступал бы «цифровым арбитром». Также эксперт подчеркнул значимость правового просвещения, настоятельно призвал обратить внимание на возможности МФЦ, подчеркнув, что они могли бы стать ключевым звеном в первичном правовом просвещении и консультировании населения по жилищным вопросам.

В свою очередь, выступления представителей бизнес-ассоциаций перевели дискуссию в практическую плоскость, позволив оценить прозвучавшие инициативы с точки зрения реального состояния отрасли. Заместитель председателя Комитета ТПП РФ, к.ю.н., доцент С.А. Киракосян, привела судебную статистику: из 10,5 млн дел за 2024 год около 96% составляют мелкие споры по взысканию долгов до 50 тысяч рублей, что говорит о перегреве судов и надзора. В качестве альтернативы она предложила внедрить разработанный ТПП РФ обязательный претензионный порядок и фильтры на базе медиации, предостерегая от финансирования омбудсмена за счет бизнеса, так как это бремя в итоге ляжет на собственников. Эту позицию поддержала исполнительный директор Ассоциации «Р1» И.А. Парсамян, отметившая, что надзорные органы игнорируют проблему злоупотреблений правом со стороны потребителей и не видят в бизнесе пострадавшую сторону. По ее мнению, уполномоченный должен стать не новым окном для жалоб, а независимым медиатором, разбирающимся в истинных причинах невыполнения работ, причем правом обращения к нему должны обладать и граждане, и управляющие компании. С критических позиций выступила заместитель исполнительного директора Ассоциации «Объединённый Жилищно-Коммунальный Совет» О.В. Десятова. Она констатировала, что недовольство граждан вызвано системными отраслевыми проблемами, которые нужно решать комплексным реформированием ЖКХ, а не созданием новых институтов. Эксперт предложила направить возможные бюджетные ресурсы на укрепление кадрового состава ГЖИ, испытывающего катастрофический дефицит.

Выслушав концептуальные идеи научного сообщества и практические посылы от бизнес-ассоциаций, представители федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) подошли к проблеме максимально реалистично. Их четкая профессиональная позиция и объективный анализ действующих механизмов контроля расставили приоритеты в обсуждении, значительно подняв экспертный уровень дискуссии.

Заместитель начальника Управления регулирования электроэнергетики ФАС России М.Н. Пальянов представил позицию ведомства, осуществляющего тарифный и антимонопольный контроль над более чем 5000 ресурсоснабжающих организаций. На основе устойчиво высокого потока жалоб спикер констатировал, что ключевой причиной недовольства населения часто выступает не деструктивное поведение бизнеса, а правовая недоинформированность самих потребителей. В связи с этим ФАС России активно внедряет предиктивную аналитику для предупреждения споров и развивает собственные механизмы коллегиального досудебного урегулирования. Докладчик ознакомил участников с новыми экстраординарными полномочиями службы, введенными для пресечения систематических нарушений со стороны регионов: теперь ФАС имеет право самостоятельно утверждать тарифы за субъекты РФ, а также в обязательном порядке согласовывать назначение руководителей региональных тарифных органов. Обозначая вектор на уход от карательного надзора, он рассказал о подготовленных изменениях в Закон о защите конкуренции, заменяющих немедленные штрафы профилактическим «требованием о прекращении нарушений» с возможностью добровольного исправления ошибок в срок до полугода. Представитель ФАС заключил, что появление жилищного уполномоченного, способного взять на себя базовые разъяснительные функции и работу с потребителями всех видов ресурсов, стало бы эффективным решением для разгрузки ведомств.

Самостоятельную, дискуссионную позицию высказал начальник Управления федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей Роспотребнадзора О.В. Прусаков, обозначив высокую результативность уже действующих механизмов. Он напомнил, что по закону защита жилищных прав граждан носит имущественный характер и осуществляется преимущественно судом, где участие Роспотребнадзора обеспечивает до 98% положительных решений. Спикер разделил скепсис коллег относительно неопределенности предмета деятельности и уровня компетенций нового института, подчеркнув, что специфика ЖКХ гораздо сложнее линейных денежных расчетов финансовых омбудсменов. Докладчик отметил, что источников информации для населения и обязывающих норм для бизнеса сегодня более чем достаточно, включая жесткую административную ответственность за уклонение от рассмотрения претензий. Более того, О.В. Прусаков констатировал, что в 2025 году число профильных обращений в Роспотребнадзор снизилось, а существующий спектр надзорных органов вполне обладает необходимыми возможностями для защиты граждан. Главную проблему эксперт видит не в отсутствии омбудсмена, а в текущих законодательных ограничениях в сфере госконтроля и запутанном для простого гражданина пересечении ведомственных компетенций, выразив готовность Роспотребнадзора активно включиться в экспертизу будущих законопроектов.

В завершающей части мероприятия состоялось экспертное обсуждение, вернувшее дискуссию в русло научного обобщения прозвучавших тезисов. Доцент кафедры семейного и жилищного права МГЮА им. О.Е. Кутафина Е.В., к.ю.н. Е.В. Басос, опираясь на опыт сотрудничества с Аппаратом Уполномоченного по правам человека в РФ, предложила сузить компетенцию нового органа до вопросов коллективного взаимодействия собственников в многоквартирных домах (реновация, капремонт, аварийное жилье). Главной задачей омбудсмена она назвала организацию самих граждан и повышение их правовой самостоятельности до уровня равноправных партнеров бизнеса.

Заместитель директора по научной работе Иркутского института (филиала) ВГУЮ, д.ю.н., профессор С. И. Суслова озвучила важные аналитические комментарии относительно структуры и полномочий формируемого органа. Она выразила опасение, что урезание реальных, практически значимых полномочий создаваемого правового института неизбежно повлечет за собой риски дискредитации его громкого статуса и названия. Обратила внимание на системную проблему в сфере коммерческого найма жилья, в котором сегодня сфокусировано до 13% населения страны. Ссылаясь на успешную зарубежную практику, профессор предложила преодолеть данный правовой пробел и отнести вопросы контроля и защиты прав граждан в секторе коммерческого найма к прямой компетенции жилищного омбудсмена.

В свою очередь, в ходе свободной дискуссии также были высказаны предложения о расширении предметных границ будущего института за счет существующих зон правового вакуума. Так, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, к.ю.н. В.И. Кузнецов обратил внимание на массовые нарушения прав граждан в садоводческих некоммерческих товариществах (СНТ). Его поддержал О.В. Гутников, указав на необходимость распространения компетенции омбудсмена на управление домами блокированной застройки и коттеджными поселками. На комплексный характер оценки коммунальных услуг указал ведущий научный сотрудник ИЗиСП, к.ю.н. Д.А. Печегин. Он предложил обязать уполномоченного систематизировать массовые мелкие жалобы для выработки стандартизированных решений, анализировать технические первопричины низкого качества услуг ЖКХ для доклада Правительству РФ, а также стратегически распространить правозащитный статус «жилищного» омбудсмена на граждан, проживающих в апартаментах.

В заключении А. Ю. Павлюченкова выразила искреннюю благодарность экспертному сообществу за проявленное внимание и активное участие. Она подчеркнула, что данное мероприятие стало первой полноценной профессиональной и научно-практической дискуссией по заявленной проблематике. До настоящего момента обсуждение вопроса носило преимущественно общественно-политический характер, что неизбежно приводило к возникновению полярных, зачастую диаметрально противоположных точек зрения. В связи с этим перед формированием окончательной правовой конструкции было критически важно вынести тему на обсуждение академического и профессионального сообщества. Также отметила, что все прозвучавшие позиции составят фундаментальную основу для дальнейшей масштабной работы экспертной группы. Каждое авторитетное мнение будет детально проанализировано и учтено при разработке конкретной концепции, которую планируется представить профессиональному сообществу в рамках следующего раунда обсуждений.

Подводя итоги научно-практического мероприятия, В.П. Емельянцев отметил исключительную глубину, масштаб и своевременность поднятой темы. Он признал, что первоначальный скепсис, связанный с возможным медийным характером проблемы, полностью рассеялся в процессе глубокого коллегиального анализа. По его мнению участникам дискуссии удалось затронуть фундаментальный пласт проблематики, который невозможно исчерпывающе осветить или разрешить в рамках одного круглого стола. Масштаб вопроса требует долгосрочного научно-теоретического осмысления и проведения серии аналогичных экспертных встреч.