10 июня 2021 г. в Псковском областном суде состоялась межрегиональная научно-практическая конференция «Нормоконтроль и судебные доктрины: развитие права и судебной практики».

Модераторами конференции выступили:

- главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – ИЗиСП), руководитель научно-образовательного Центра судебного конституционализма при Южном федеральном университете, судья Конституционного Суда Российской Федерации (в отставке) Николай Семёнович Бондарь,

- заместитель главного редактора журнала «Судья», младший научный сотрудник отдела судебной практики и правоприменения ИЗиСП Елена Александровна Поворова.

Модератор конференции Николай Семёнович Бондарь поприветствовал участников конференции и отметил, что основанием для осуществления судами нормоконтроля является ст. 10 Конституции РФ, в которой фактически закреплено разделение властей.

 С приветственным словом к участникам конференции также обратился председатель Псковского областного суда Олег Викторович Лазарев, отметив практическое значение запланированных к обсуждению вопросов, поскольку суды зачастую сталкиваются с коллизиями правовых актов.

Кроме того, поприветствовал участников конференции Губернатор Псковской области Михаил Юрьевич Ведерников, подчеркнув, что вопросы нормоконтроля затрагивают все ветви власти, и имеют существенное значение для нормотворчества. М.Ю. Ведерников отметил эффективный ответ судебной власти Псковской области в рамках исполнения нормоконтрольных функций в связи с пандемией COVID-19, поскольку соответствующие указы Губернатора Псковской области о введении режима повышенной готовности и связанных с этим мерах оспаривались в судебном порядке и им была дана надлежащая и мотивированная правовая оценка, учитывающая баланс частных и публичных интересов.

Председатель Псковского областного собрания депутатов Александр Алексеевич Котов в своем приветствии отметил, что судебная практика в области нормоконтроля учитывается в процессе нормотворчества. Также в рамках взаимодействия с прокуратурой Псковской области законопроекты проходят предварительную экспертизу по вопросам противодействия коррупции, соответствия федеральному законодательству и т.д. Псковское областное собрание депутатов сотрудничает с Управлением Минюста России по Псковской области, благодаря чему обеспечивается взаимодействие законодательной и судебной власти. В завершение А.А. Котов отметил важность стремления к справедливости при осуществлении правосудия, чему способствуют нормоконтрольные функции судебной власти. 

Заместитель председатель Верховного Суда Республики Крым Татьяна Александровна Шкляр направила в адрес участников конференции видеоприветствие, в котором отметила, что вопросы порядка осуществления нормоконтроля возникают при рассмотрении каждого дела, начиная с этапа установления круга заинтересованных лиц, права которых нарушаются оспариваемым нормативным актом, до момента прекращения действия такого нормативного акта. Особенности прямого и косвенного нормоконтроля в рамках конституционного и административного видов судопроизводства, их сущности, с учетом правовых подходов Верховного Суда Российской Федерации – это многоуровневые вопросы, которые требуют постоянного осмысления и обсуждения.

 Рабочая часть конференции началась с доклада судьи Верховного Суда Российской Федерации Аллы Михайловны Назаровой на тему «Нормоконтроль в практике Верховного Суда РФ». Докладчик отметила, что Кодекс административного судопроизводства РФ (далее –КАС) значительно расширил права граждан и юридических лиц в публично-правовой сфере, что подтверждается данными статистики Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

А.М. Назарова также затронула вопросы оспаривания актов разъяснения законодательства, обладающих нормативными признаками, с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 31.03.2015 № 6-П. В частности, правовая природа нормативного акта устанавливается в процессе рассмотрения дела по существу. Одним из оснований для признания подобного акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является нарушение порядка его государственной регистрации в Минюсте России и опубликования. 

Главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, руководитель научно-образовательного Центра судебного конституционализма при Южном федеральном университете, судья Конституционного Суда Российской Федерации (в отставке) Николай Семёнович Бондарь выступил с докладом «Конституционный контроль в системе нормоконтрольных функций судебной власти».

В докладе Н.С. Бондарь отметил, что Постановления Конституционного Суда РФ находятся в системе нормоконтрольной деятельности судебных органов, что является подтверждением значимости деятельности данного суда. Докладчик также указал на особый статус конституционного суда, в силу которого он является не просто судом, а судом над законодательной властью; выступает квази-нормотворческим органом, не только «негативным», но и «позитивным» нормотворцем (с оговоркой о спорном характере подобных утверждений в юридической науке). Постановления Конституционного Суда РФ, по замечанию докладчика, выше закона, т.к. ими отменяются законы и вводится временное регулирование.

Отдельно Н.С. Бондарь заметил, что конституционные поправки 2020 г. подчеркнули особый статус Конституционного Суда РФ в системе органов публичной власти путем включения в текст ст. 125 Конституции РФ упоминания о том, что данный суд является высшим судебным органом конституционного контроля Российской Федерации. Конституционный Суд РФ, заметил Н.С. Бондарь, в доктрине иногда рассматривается даже как своего рода «конституционная кассация», причем именно в сфере конституционного правосудия.

Кроме того, Н.С. Бондарь указал, что во всех отраслях права, материальных и процессуальных, имеется высокий удельный вес конституционных начал. Каждое решение Конституционного Суда РФ, раскрывающее их содержание, является не только юрисдикционным актом, но и актом доктринальным.

 Н.С. Бондарь отметил важность для тематики конференции Постановления Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 № 6-П, которым была устранена неопределенность в части полномочий суда общей юрисдикции признать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному законодательству и недействующим, не подлежащим применению. В силу названного постановления признавать закон субъекта Российской Федерации недействительным и утрачивающим юридическую силу суды общей юрисдикции не вправе, поскольку это противоречит статьям 10, 11, 15 (части 1 и 2) и 125 (части 2, 3 и 6) Конституции РФ. По этой причине соответствующие законодательные (представительные) органы могут обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом об устранении спорной нормы из сферы правового регулирования, или о признании её непротиворечащей Конституции. В 2004 г., заметил Н.С. Бондарь, одним из первых с таким запросом обратилось Собрание Депутатов Псковской области по поводу закона Псковской области «О государственной службе».

Заведующий отделом судебной практики и правоприменения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, судья ЕСПЧ (в отставке), доктор юридических наук Ханлар Иршадович Гаджиев выступил с докладом «Судебные доктрины и обеспечение  последовательности и стабильности судебной практики».

В первую очередь докладчик заметил, что тенденция централизации судебного нормоконтроля вписывается в логику эволюции правовых начал осуществления правосудия. Нормоконтрольная деятельность должна основываться на последовательности (consistency) судебной практики, как это отражается в постановлениях ЕСПЧ. Это вытекает также из принципа stare desisis («стоять на решенном»), который реализуется не только в системах общего, но и континентального права, что соответствует современным тенденциям сближения правовых систем. Согласно французской доктрине jurisprudence constant судья не зависит от судебного решения, но учитывает тенденции судебной практики. Судебная практика становится источником права, когда она становится единой и стабильной.

В этой связи Х.И. Гаджиев отметил, что утверждаемые Президиумом Верховного Суда РФ обзоры судебной практики хотя и не служат основанием для пересмотра дел, но влияют на последующую судебную практику. Таким образом обеспечивается правовая определенность, задачей которой является реализация разумных ожиданий граждан.

Профессор кафедры судебной власти и правоохранительной деятельности Тверского государственного университета, доктор юридических наук Лидия Владимировна Туманова в докладе «Косвенный судебный нормоконтроль» отметила, что выделение различных видов нормоконтроля было вначале обосновано теоретической наукой, а затем стало воспринято практикой.

Прямой нормоконтроль выполняется Конституционным Судом РФ, а также осуществляется в порядке, предусмотренном гл. 21 КАС.

К косвенному нормоконтролю относятся иные явления. В юридической науке существует по этому поводу несколько позиций:

1. это форма правоприменения, он осуществляется путем судейского усмотрения;
2. это специальный особый порядок проверки законности нормативного акта (С.В. Никитин и др. авторы);
3. это всё, отмеченное выше, и осуществляется он в каждом деле, включая дела, рассматриваемые в рамках гл. 21 КАС.

Косвенный нормоконтроль отличает цель. Если прямой нормоконтроль направлен на «наведение порядка в системе законов», то косвенный – на вынесение законного решения и недопущение судебной ошибки. Так после установления судом сути правоотношений определяется перечень подлежащих применению норм права, в которых могут быть лакуны и конкуренция. Далее судом осуществляется их толкование. Всё это представляет собой косвенный нормоконтроль.

Л.В. Туманова также заметила, что любая проверка закона – это соотнесение его с буквой и с духом закона. При этом косвенный нормоконтроль необходимо не только для материальных, но и для процессуальных норм. Докладчик в качестве примера привела неопределенный статус Росфинмониторинга, привлекаемого к участию в деле по инициативе суда в качестве третьего лица на основании законодательства о правах потребителей финансовых услуг. Подобная практика, по замечанию Л.В. Тумановой, не в полной мере соответствует процессуальному законодательству, в котором четко установлен статус лиц, участвующих в деле, и иных участников судебного разбирательства. Определить надлежащий процессуальный статус Росфинмониторинга по этой причине затруднительно.

Декан юридического факультета, заведующий кафедрой административного и административно-процессуального права Воронежского государственного университета, доктор юридических наук, профессор Юрий Николаевич Старилов выступил с докладом «Административное судопроизводство – надлежащая административно-процессуальная форма осуществления нормоконтроля в сфере публичных правоотношений».

Докладчик заметил, что сам термин «нормоконтроль» возник относительно недавно, и задачей юридической науки является его развитие и осмысление. Во многом этому процессу способствует юридическая практика, в особенности связанная с реализацией положений КАС, спустя шесть лет действия которого уже возможно установить тенденции его применения.

Ю.Н. Старилов указал, что важнейшим принципом административного процессуального права является системность, определяющая развитие институтов административного судопроизводства. Системность предполагает взаимосвязь положений о нормоконтроле с иными общими и специальными положениями законодательства и конституционных норм.

Также Ю.Н. Старилов затронул проблему административного нормотворчества. В частности, гл. 22 КАС предусматривает оспаривание административных актов должностных лиц. По этой причине в литературе развиваются различные подходы к теории административного нормотворества, которые на сегодняшний день не отличаются единством и цельностью. В этом процессе интегрирующую роль мог бы сыграть единый законодательный акт, подобный Закону Республики Узбекистан «Об административных процедурах» (принят в 2019 г.), а также аналогичному закону Кыргызской республики (принят в 2015 году). О мог бы именоваться, по мнению докладчика, федеральным законом «Об основных принципах и процедурах публичного управления в Российской Федерации».

Заместитель председателя Третьего кассационного суда общей юрисдикции Александр Валентинович Городков выступил с докладом «Особенности рассмотрения административных дел с кассационными жалобами на судебные решения, вынесенные в порядке главы 21 КАС РФ». Докладчик привел примеры из судебной практики, касающиеся особенностей кассационного обжалования и рассмотрения дел в рамках процедур административного нормоконтроля, среди которых вопросы допустимости примененных ограничительных мер, принятых в связи с пандемией COVID-19. А.В. Городков указал, что рассматривая вопрос о законности таких мер суды исходили, в том числе, из требований международного права, а также необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов.

Рассматривая проблемы существенной загруженности судов общей юрисдикции однотипными делами, А.В. Городков предложил законодательно закрепить обязанность суда выносить мотивированное кассационное определение только в случае изменения акта нижестоящей инстанции. Подобная мера позволила бы сократить срок рассмотрения дел.

Председатель Алтайского краевого суда Эдуард Юрьевич Ермаков выступил с докладом «Право на оспаривание нормативно-правового акта: доктрина и практика». Рассматривая статистику Алтайского краевого суда по рассмотрению административных исков, докладчик отметил, что они удовлетворяются более чем в 80 % случаев.

Также Э.Ю. Ермаков указал, что норма ст. 208 КАС устанавливает в качестве основания для принятия административного иска к рассмотрению факт нарушения нормативным актом прав истца, являющегося субъектом отношений, регулируемых данным актом. Подобный порядок, по мнению докладчика, существенно повышает цену судебной ошибки на этапе принятия иска к рассмотрению, поскольку уже на этом этапе суд вынужден разрешать вопрос, имеющий существенное значение для дела.

 В этой связи правильное определение условий для обращения в суд по вопросам нормоконтроля является важнейшей задачей юридической практики, поскольку на сегодняшний день можно констатировать, что существовавшая ранее практика Конституционного Суда РФ по вопросам применения гл. 24 Гражданского процессуального кодекса РФ (действовавшей до принятия КАС) не является тождественной позициям, отраженным в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 в части вопросов о принятии заявлений об оспаривании нормативных актов к рассмотрению.
Заместитель начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, член АЮР Дмитрий Юрьевич Воронин выступил с докладом «Предпосылки нормативного закрепления судебного нормоконтроля за нормативными актами избирательных комиссий», в рамках которого отметил закономерность выделения подобной категории дел в отдельную гл. 24 КАС, поскольку акты органов избирательных комиссий традиционно обжалуются в судах и подобные споры имеют свою специфику. При этом для данной категории дел имеет существенное значение также ч. 2 ст. 212 КАС, в силу которой в период избирательной кампании дела об оспаривании актов избирательных комиссий обжалуются в сокращенный срок. Это правило было внедрено по результатам анализа и обобщения практики, существовавший до её принятия, с целью обеспечения эффективной судебной защиты избирательных прав.

Д.Ю. Воронин привел подходы, обозначенные в юридической литературе, согласно которым акты избирательных комиссий представляют собой акты конституционного права (О.Е. Кутафин). Критически отнесся докладчик к позициям авторов, полагающих, что акты избирательных комиссий являются нормативными, заметив, что ГПК РСФСР в редакции от августа 2000 г. устанавливал нормоконтроль за актами избирательных комиссий, и Конституционный Суд РФ признал соответствующие положения неконституционными. С 2003 г. нормоконтроль и контроль в электоральной сфере разграничены соответствующими положениями ГПК РФ, а затем – КАС.

Заместитель председателя Арбитражного суда Московской области, доктор юридических наук, доцент Андрей Александрович Соловьев выступил с докладом «Отдельные проблемы организации судебного нормоконтроля в зарубежных государствах».

В своем докладе А.А. Соловьев выделил условия, необходимые, с учетом анализа и обобщения зарубежного опыта, для обеспечения возможности признания судебными органами незаконными и не имеющими юридической силы нормативных правовых актов:

1. организация деятельности органов публичной власти с системой разделения властей;
2. наличие писанной конституции;
3. верховенство закона, в силу которого суд признает недействительными нормативные правовые акты;
4. жесткость гарантий законодательства, чтобы не допускать внесения в него частых изменений;
5. полномочия нормоконтроля судебных органов.

А.А. Соловьев также указал, что в зарубежных государствах существуют разные подходы правовым последствиям признания недействительными нормативных правовых актов. Например, в Уругвае решение судебного органа об отмене такого акта в административном порядке заменяет данный акт, и должно быть в надлежащем порядке опубликовано компетентным органом исполнительной власти.

Профессор кафедры гражданского права и процесса, проректор по учебной работе Псковского государственного университета Ольга Александровна Серова в докладе «Судебный нормоконтроль и доктрина в условиях технологизации права и законодательства» отметила, что суды в связи с переходом к новому технологическому укладу сталкиваются с формированием нового правопорядка, правового мышления и правосознания. В этой связи особое значение для правоприменения приобретает сочетание научных подходов, должного образования, и учета судебной практики. Судебная власть, по мнению докладчика, формирует доктрину и подходы к правам и свободам человека во множестве сфер общественных отношений. При этом О.А. Серова полагает, что ожидания, связанные с производственной сферой в связи с цифровизацией, не оправдываются. Но природа человека и взаимоотношения в обществе меняются существенно. Особую актуальность приобретают вопросы биоэтики и правового регулирования биотехнологий. Повышается роль регулирования технологий программными актами. Техническое регулирование, отметила О.А. Серова – это регулирование объектов и процессов, но не субъектов правоотношений. Для уяснения норм технического регулирования необходимы специальные знания в области техники.

 Также О.А. Серова отметила неопределенность применяемых сегодня экспериментальных правовых режимов, в том числе регуляторных песочниц.

Заместитель председателя Тамбовского областного суда, кандидат юридических наук Наталия Анатольевна Бурашникова выступила с докладом «Принципы права как критерии судебного нормоконтроля».

Со ссылкой на работы С.В. Никитина докладчик отметила, что судебный нормоконтроль – это контроль законности НПА, в связи с чем возникает вопрос о том, что включает в себя понятие законности: входят ли в него нормы-принципы и общие принципы права, не закрепленные напрямую в нормативных актах?

Критерии нормоконтроля закреплены в ч. 8 ст. 213 КАС. Но позиции законности, по замечанию Н.А. Бурашниковой, на практике являются более широкими. Предмет судебной проверки также включает дух закона, базовые принципы права, содержащиеся в нормах международного права, а также раскрытых в решениях Конституционного Суда РФ. К ним, в частности, относятся соразмерность, правовая определенность, конституционное равенство и т.д. Так в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 50 от 25.12.2018 указано, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснить, является ли оно определенным, не допускает ли оно неоднозначного толкования (п. 35). Критерий формальной определенности нормативного акта – это критерий равенства, он поддерживает доверие граждан к государству, а также защищает их разумные ожидания. Другим важным принципам, заметила докладчик, является принцип социальной справедливости. Эти и другие принципы права перешли из сферы конституционного нормоконтроля в сферу нормоконтроля судов общей юрисдикции.

Н.А. Бурашникова предложила принять постановление Пленума Верховного Суда РФ, в котором были бы раскрыты критерии судебной проверки соответствия оспариваемого нормативного акта принципам права. Также докладчик поддержала предложение Ю.Н. Старилова о принятии специального закона «Об основных принципах и процедурах публичного управления в Российской Федерации» как более общей и адекватной меры обеспечения эффективности нормоконтрольной деятельности.

Ведущий научный сотрудник отдела судебной практики и правоприменения ИЗиСП, кандидат юридических наук Андрей Игоревич Сидоренко выступил с докладом «Доктрины правовой определенности и качества закона в практике Конституционного Суда Российской Федерации» в рамках которого отметил, что правовая определенность предполагает не только ясность самой правовой нормы, но и результата её применения. Практика реализации принципа правовой определенности российскими судами берет свое начало из постановлений Европейского Суда по правам человека, принятых по делам против Российской Федерации. В последствии толкование принципа правовой определенности было дано в более широкой форме Конституционным Судом РФ в силу того, что объем гарантий, закрепленных в Конституции РФ, шире гарантий, установленных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Большое значение для законотворческой и правоприменительной практики имеют позиции Конституционного Суда РФ, в которых правовая определенность предполагает стабильность правового регулирования, недопустимость произвольного лишения граждан тех благ, на которые они разумно рассчитывали. Правовая определенность также требует соблюдения стандартов качества закона, означающих возможность субъектов правоотношений предвидеть объем своих прав и обязанностей, а также быть уверенными в своем правовом статусе.

Судья Тамбовского областного суда Татьяна Евгеньевна Гурулева выступила с докладом «Особенности оспаривания нормативных правовых актов в сфере тарифного регулирования», в рамках которого обобщила решения Верховного Суда РФ и Тамбовского областного суда в сфере контроля за тарифами. Докладчик отметила, что специфика тарифных дел связана со сложностью правоотношений в данной сфере, наличием в них не только юридического, но и технического, а также экономического содержания. Нормативные акты в сфере тарифного регулирования имеют специфические форму и содержание. Обязательной является проверка экономической обоснованности принимаемого тарифа. Анализу подлежит также и протокол заседания правления, которым утвержден соответствующий тариф.

Оспаривание ненормативных и нормативных актов в сфере тарифного регулирования относится к юрисдикциям разных судов, арбитражных и судов общей юрисдикции соответственно, что вызывает коллизии в правоприменительной практике. При этом орган тарифного регулирования должен применять подходы в области тарифообразования последовательно, обосновывать отход от примененных ранее способов расчета. Если какие-либо отступления не обоснованы – суд может признать постановление об утверждении тарифа недействующим.

Модератор конференции, заместитель главного редактора журнала «Судья», младший научный сотрудник отдела судебной практики и правоприменения ИЗиСП Поворова Елена Александровна выступила с докладом «Влияние доктринальных подходов ЕСПЧ на судебный нормоконтроль: особенности дел о свободе выражения мнения».

Со ссылкой на председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина¹ Е.А. Поворова отметила, что отличителой особенностью Европейского Суда по правам человека, по сравнению с национальными судами, является то, что он не встроен в систему сдержек и противовесов, и ему не корреспондирует национальный законодатель. В этой связи постановления ЕСПЧ занимают особое место в области нормоконтрольной деятельности: в них раскрываются европейские правовые стандарты, которые могут учитываться в ходе осуществления правосудия. Ряд постановлений ЕСПЧ содержит важные для российской судебной практики правовые позиции. В частности, постановление по делу Харитонов против России, в котором указано со ссылками на ст.ст. 10, 13 Европейской конвенции по правам человека 1950 г. на недопустимость блокировки сайта в сети интернет лишь по той причине, что он размещен на одном ресурсе с сайтом, содержащим запрещенную информацию. При этом ЕСПЧ отметил следующие проблемы:

- ст. 15.1 Федерального закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» наделяет Роскомнадзор чрезмерными полномочиями по блокировке сайтов;
- принятие решения о блокировке IP адреса не требует обязательного исследования вопроса о том, затронет ли такая блокировка права третьих лиц;
- блокировка осуществляется без судебного разрешения, в административном порядке;
- на сайте Роскомнадзора нет текста решения о блокировке, только указан блокируемый адрес;
- не предусмотрено законом уведомление заинтересованных лиц о порядке обжалования решения о блокировке;
- не оценивается пропорциональность блокировки с учетом нарушений прав третьих лиц.

Подвел итоги Н.С. Бондарь, поблагодарив всех участников конференции и пожелал продолжить диалог в подобном формате. С учетом высказанных позиций по поводу необходимости нормативного совершенствования порядка осуществления нормоконтрольной деятельности высказал пожелание о принятии федерального закона о нормативных правовых актах в Российской Федерации.

¹ Выступление Председателя КС РФ «Взаимодействие национального и наднационального правосудия: новые вызовы и перспективы» // URL: http://www.ksrf.ru/ru/news/speech/pages/ViewItem.aspx?ParamId=53