26 сентября 2018 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации  состоялся научно-практический семинар на тему «Гериатрическая помощь: проблемы и перспективы правового регулирования».

Заместитель директора Института доктор юридических наук профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации А.Я. Капустин, открывая семинар, отметил, что выбранная дата проведения мероприятия не случайна: 1 октября отмечается Международный день пожилых людей, и обсуждение вопросов, связанных с правовыми аспектами регулирования и оказания гериатрической помощи, на такой площадке как Институт, призвано объединить теорию и практику в поиске оптимального правового регулирования злободневных демографических вопросов, стоящих на повестке дня российского государства.

В приветственном слове научного руководителя ФГБНУ «Национальный НИИ общественного здоровья им. Н.А. Семашко», академика Российской академии наук, доктора медицинских наук, доктора фармацевтических наук Р.У. Хабриева был обозначен ряд ключевых проблем, от решения которых непосредственным образом зависит совершенствование гериатрической помощи в Российской Федерации. Академик РАН Р.У. Хабриев обратил внимание присутствующих на то, что повышение внимания со стороны общества и государства к людям старшего возраста обусловлено не только тем, что общество «дозрело» до понимания важности решения проблем лиц данной возрастной категории, но также тем, что увеличение продолжительности жизни, как основополагающая задача современного российского государства, не может быть достигнуто без проведения политики, нацеленной на укрепление здоровья этой категории граждан. Сегодня уже достигнут значимый показатель средней продолжительности жизни в 73 года, а к 2024 году он должен возрасти до 78 лет. Однако, отметил академик Р.У.Хабриев, на сегодняшний день показатели средней продолжительности жизни в когорте 60+ не превышают тех, что были зафиксированы в 90-х годах прошлого века.

В этой связи, по мнению выступающего, крайне важно решить следующие проблемы: 1) наладить межведомственное взаимодействие между органами здравоохранения и социальной защиты, в том числе посредством координации их деятельности и исключения дублирующих функций; 2) создать эффективную инфраструктуру, устранив очереди в социальные учреждения (дома престарелых, интернаты), посредством пересмотра жестких критериев помещения в социальные учреждения и проведения политики повышения доверия к таким организациям; 3) обеспечить трудовую занятость лиц старше 60 лет в связи с повышением пенсионного возраста. Академик РАН Р.У. Хабриев обратил внимание на существующие препятствия трудовой деятельности данной категории лиц, связанные с их частым вовлечением в уход за пожилыми родителями (по экспертным оценкам в такую деятельность включено порядка 4 млн граждан); 4)  мотивировать лиц пожилого возраста к сохранению своего здоровья. По данным страховых компаний США, отметил выступающий, затраты на оказание медицинской помощи лицам старше 60 лет в 8 раз превышают затраты на оказание такой помощи лицам трудоспособного возраста. Однако в сегменте платных услуг пропорции обратные – платные услуги на медицину и образование для лиц трудоспособного возраста в 30 раз превышают объем возмездных услуг лицам старше 60 лет и инвалидам. Последние по своим объемам равны затратам населения на оказание ветеринарных услуг; 5) важной является активная физическая нагрузка как предопределяющий элемент поддержания здоровья лиц пожилого возраста. Однако, по экспертным оценкам, только 10 процентов лиц старше 60 лет занимаются физической культурой и спортом. При этом, если доля лиц, страдающих ожирением, в общей массе составляет 47 процентов, то с увеличением возраста она возрастает до 65 процентов для лиц от 51 года до 60 лет, до 73 процентов для лиц от 61 до 75 лет. Все это, по мнению Р.У.Хабриева, свидетельствует об отсутствии инфраструктуры, отвечающей потребностям лиц пожилого возраста и особенностям их физиологического состояния. В заключение академик РАН Р.У.Хабриев констатировал важность и актуальность вопросов, предлагаемых к обсуждению в рамках семинара.

В приветственном слове Первого заместителя Председателя Фонда социального страхования доктора юридических наук Е.Л. Писаревского была отмечена важность дальнейшего совершенствования правового регулирования гериатрической помощи в Российской Федерации. Е.Л. Писаревский, рассказывая о деятельности Фонда социального страхования, обратил внимание присутствующих изменения в структуре финансового обеспечения расходов, осуществляемого Фондом социального страхования; указал на виды обеспечения граждан, предоставляемые Фондом; привел данные о структуре расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию  пострадавших  от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний за 2016 год, на обеспечение санаторно-курортным лечением и бесплатным проездом.

Заведующая отделом социального законодательства Института кандидат юридических наук Н.В.Путило в докладе на тему «Геронтология в стареющем обществе: выход за рамки традиционного понимания. Правовые аспекты» отразила вопросы, связанные с отсутствием единой концепции правового регулирования в отношении лиц пожилого возраста. Несмотря на то, что термин «гериатрия» появился в 1909 году, а «социальная геронтология» - после 1940 года, в нормативных правовых актах Российской Федерации достижения этих наук практически не используются. В выступлении была отмечена недостаточность восприятия российской правовой системой норм международного права, в частности, тот факт, что при ратификации Европейской социальной хартии 1996 г. Российская Федерации не взяла на себя обязательства, предусмотренных статьей 23 Хартии. Между тем, именно в ст. 23 сконцентрированы права лиц пожилого возраста на социальную защиту (в том числе на предоставления им жилья, соответствующего их потребностям и состоянию здоровья, или оказания помощи в переоборудовании их жилья; предоставление медицинского обслуживания и ухода в соответствии с их состоянием и др.).

Доклад заместителя директора по гериатрической работе ФГБОУ ВО РНИМУ им. Н.И. Пирогова ОСП «Российский геронтологический научно-клинический центр», доктора медицинских наук профессора Н.К. Рунихиной на тему «Современный этап развития гериатрической службы» был посвящен проблемам развития данного институционального элемента здравоохранения. Профессор Н.К. Рунихина отметила, что старение населения является глобальным демографическим феноменом, предопределяющим необходимость разработки и реализации действенных мер, направленных на учет потребностей лиц пожилого возраста и специфику их жизнедеятельности. Выступающая, в частности, обратила внимание на необходимость развития а) новой стратегии оказания медицинской помощи людям пожилого и старческого возраста, б) гериатрической службы. Крайне важно, по мнению Н.К. Рунихиной, создание последовательной и преемственной системы, сочетающей  медицинские и социальные услуги, для людей всех возрастов – от первичной профилактики до паллиативной помощи.

В докладе были освещены вопросы, касающиеся: многоуровневой системы организации гериатрической помощи в Российской Федерации, междисциплинарного взаимодействия в рамках системы долговременной преемственной медицинской помощи, основного содержания гериатрии, принципов организации поддержки и долговременного ухода за лицами пожилого возраста и др.

Заведующий сектором координации научных исследований и информации ФГБНУ «Национальный НИИ общественного здоровья им. Н.А. Семашко» доктор медицинских наук Д.О. Мешков акцентировал внимание присутствующих на современных общемировых тенденциях в охране здоровья и здравоохранении. В числе факторов, влияющих на развитие современного здравоохранения, докладчиком были названы: изменение структуры заболеваемости и смертности; трансформации в структуре популяции; задачи, стоящие перед государством (демография, материнство и детство, приоритет профилактики, активное долголетие); факторы, формирующие общественное здоровье; технологии (включая технологии здравоохранения и медицинские технологии); общественное восприятие (индивидуальная значимость человека). Крайне важно, отметил Д.О.Мешков, стимулировать интерес пациентов к сфере здравоохранения, вовлекать их в разработку политики здравоохранения, а также сформировать действенную систему межведомственного взаимодействия в целях повышения общественного здоровья.

В докладе заведующей отделом законодательства о труде и социальном обеспечении доктора юридических наук Л.А. Чикановой, посвященном пенсионной реформе, основное внимание уделено повышению пенсионного возраста. Было отмечено, что повышение пенсионного возраста в Российской Федерации не вступает в противоречие с конституционными положениями, ибо Конституция РФ, гарантируя каждому социальное обеспечение, не устанавливает конкретных условий назначения пенсий, в том числе определенного возраста, дающего право на пенсию, и принятие соответствующего решения относит к дискреции федерального законодателя. Л.А.Чиканова обратила внимание присутствующих, что в представленном в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации ко второму чтению проекте федерального закона о повышении пенсионного возраста учтено значительное число предложений по его совершенствованию, в том числе направленных на его смягчение. Предусмотрено увеличение пенсионного возраста для мужчин и женщин на 5 лет (соответственно 65 и 60 лет). Введено понятие «предпенсионный возраст» (пять лет до наступления срока выхода на пенсию), определен правовой специальный статус лиц предпенсионного возраста, включающий ряд мер, направленных на защиту интересов граждан старших возрастов, в том числе на рынке труда.

Проблемы правового регулирования паллиативной помощи были освещены в докладе заместителя заведующего отделом социального законодательства Института кандидата юридических наук Н.С.Волковой. Выступающая отметила, что в последнее время наблюдается рост неонкологических заболеваний, требующих паллиативной помощи, в их числе сердечно-сосудистые заболевания, диабет, разного вида деменции. По экспертным оценкам, около 67 процентов пациентов, нуждающихся в паллиативной помощи, – лица старше 60 лет. Несмотря на то, что Всемирная организация здравоохранения сформулировала четыре важнейших компонента паллиативной помощи (медицинская помощь, лекарственное обеспечение, уход за пациентом, психологическая поддержка пациента и его близких), российское законодательство в настоящее время не регламентирует все необходимые аспекты паллиативной помощи и исходит из узкого понимания последней только как медицинской помощи. В числе основных правовых проблем паллиативной помощи Н.С. Волкова обозначила: отсутствие системы оказания паллиативной помощи (разрозненность институтов, включенных в паллиативную помощь); отсутствие корреляции норм законодательства об охране здоровья и законодательства о социальном обслуживании; недостаточную систему подготовки медицинских работников; недоступность или ограниченную доступность обезболивающих препаратов.

Выступающей были предложены направления развития паллиативной помощи в Российской Федерации: 1) совершенствование регулятивных подходов к определению данного вида помощи; 2) законодательное закрепление принципов оказания паллиативной помощи; 3) корреляция норм законодательства о здравоохранении и законодательства о социальном обслуживании; 4) формирование квалифицированного медицинского персонала, обладающего специфическими квалификациями, отражающими особенности оказания паллиативной помощи; создание необходимых условий для получения соответствующего образования, отвечающего современным тенденциям в развитии паллиативной терапии, снятии болевого синдрома, паллиативного ухода; 5) обеспечение доступности лекарственной терапии для нуждающихся пациентов. Данные меры, по мнению Н.С. Волковой, позволят добиться конечной цели – интегрированности паллиативной помощи в систему здравоохранения.

Заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института доктор юридических наук Н.А. Поветкина в своем выступлении рассказала о проекте федерального закона «О государственном (муниципальном) социальном заказе», который трансформирует  существующие подходы к  финансовому обеспечению     социальной сферы, в том числе в части оказания гериатрической помощи.  Н.А. Поветкиной было отмечено, что принятие нового правового регулирования позволит расширить круг субъектов, имеющих «доступ» к бюджетным средствам, за счет тех организаций, которые осуществляют деятельность, связанную с оказанием гериатрической помощи.  По мнению выступающей, создание и развитие конкурентной среды в данной сфере (между  специализированными государственными и частными учреждениями (индивидуальными субъектами)) будет способствовать как повышению  качества оказания гериатрической помощи, так и росту эффективности расходования бюджетных средств.

Заведующий лабораторией правового мониторинга и социологии права Института кандидат философских наук В.Ю. Лукьянова, выступая с докладом «Старение населения в контексте глобальных вызовов современности», отметила, что повышение доли пожилых людей в населении, является важнейшей демографической тенденцией современности. Ее нарастание в последние десятилетия влечет за собой такие негативные последствия, как депопуляция белой расы, сопровождаемая уменьшением генетического разнообразия человечества; снижение адаптивных способностей человека и его способности находить в процессе развития ответы на новые вызовы и угрозы; нарастание возрастного дисбаланса между развитыми и развивающимися странами, сопровождающееся интенсификацией миграционных процессов и т.д. Для Российской Федерации ситуация осложняется еще и низким качеством и продолжающимся снижением уровня доступности социальных услуг. Поэтому в нашей стране возрастание доли пожилых людей в населении может оказать негативное влияние на конкурентоспособность российской экономики.

Для преодоления этого, отметила В.Ю. Лукьянова, необходимо принятие комплекса мер, направленных на улучшение трудовой и социальной адаптации лиц третьего возраста. Такие меры должны включать в себя: 1) совершенствование системы социальных служб и социальных учреждений в направлении повышения ориентированности таких служб и учреждений на граждан пожилого возраста, 2) создание сегмента системы непрерывного образования, ориентированного на лиц третьего возраста, их профессионального обучения и переобучения. Такая система ценностей станет фундаментом системы мер правового характера, направленных на регулирование процесса социализации лиц третьего возраста, позволяя сохранять уровень существовавших ранее и существующих сегодня прав и свобод, с одной стороны, и совершенствовать правовые механизмы вовлечения пожилых граждан в активную социальную и трудовую деятельность, обеспечивая им разнообразные возможности самореализации — с другой.

В докладе на тему «Правовой статус лиц «третьего возраста»: национальный и международный аспект» старший научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении кандидат юридических наук Л.А. Егошина отметила, что «третий возраст» — это условное название первых лет пенсионного возраста, приближающего человека к старости. Поэтому в современном обществе нижняя граница старости формально определяется законодательно установленным пенсионным возрастом. В связи с повышением пенсионного возраста в России, эта проблема приобретает особую актуальность. Во многих государствах мира (например, в Германии, Чехии, Бельгии, Латвии, Литве, Белоруссии и др.) уже давно идет процесс постепенного повышения пенсионного возраста, что показывают статистические данные периодов проведении пенсионной реформы и закрепления возраста выхода на пенсию в разных странах мира.

В докладе были раскрыты основные положения Хартии пожилых людей и Рекомендации МОТ № 162 «О пожилых трудящихся» и было отмечено, что международное сообщество все сильнее осознает проблему старения населения и стремится к ее разрешению путем усиления кооперации между государствами в вопросах выработки стандартов защиты лиц пожилого возраста, создания дополнительных механизмов контроля и пр.

В выступлении научного сотрудника отдела социального законодательства Института О.Ю. Ереминой были подняты вопросы  социального обслуживания лиц пожилого возраста в специализированных учреждениях. Еремина О.Ю., используя статистические данные, констатировала высокий уровень нуждаемости пожилых граждан Российской Федерации в социальном обслуживании. Существующая система социальных учреждений, отметила выступающая, не может обеспечить доступность социальных услуг для большинства лиц старшего возраста. Учитывая, что осуществление реальной правореализационной деятельности в сфере социального обслуживания сосредоточено на уровне субъектов Российской Федерации, то и в организации системы социального обслуживания присутствует давно обсуждаемая в науке проблема неравенства социального обеспечения лиц, отнесенных к различным категориям льготников, в том числе лиц старшего возраста. Из этой проблемы вытекает еще одна трудно решаемая задача – обеспечение бесплатности социального обслуживания лиц, находящихся в уязвленном социальном положении в связи с возрастом. Помимо перечисленных проблем, О.Ю. Ереминой отмечено отсутствие системы выявления одиноких, находящихся в тяжелой жизненной ситуации пожилых граждан и инвалидов.

Важность использования положительно зарекомендовавших себя зарубежных практик при совершенствовании правового регулирование прав граждан пожилого возраста в России была отмечена кандидатом юридических наук, старшим научным сотрудником отдела зарубежного, конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права ИЗиСП Н.Б. Крысенковой. Рассматривая механизм организации государственной поддержки лиц старшего поколения в Канаде, пенсионное обеспечение которых осуществляется на основании двух программ: Канадского пенсионного плана (Canada Pension Plan) и программы «Безопасность старшего поколения» (Old Age Security), выступающая подчеркнула, что в этой стране большое внимание уделяется не только непосредственно пожилым гражданам, но и лицам, осуществляющим уход за ними. Это могут быть как члены семьи, так и иные близкие люди. Государственная поддержка таких лиц осуществляется в соответствии с программой трудового страхования, предоставляющей возможность получения ими временного денежного пособия в связи с утратой возможности осуществления трудовой деятельности по причине ухода за членом своей семьи. Кроме того, докладчиком было обращено внимание на то, что несмотря на отсутствие собственно законодательного регулирования, программы являются для этого государства достаточно эффективным методом регулирования в сфере поддержки лиц старшего возраста, более того, намечается тенденция к консолидации всех существующих программ и разработки на их основе «Национальной стратегии о пожилых людях».

Из выступления  научного сотрудника отдела зарубежного, конституционного, административного, уголовного законодательства и международного права Института Т.И. Чурсиной участники семинара почерпнули сведения о правовых основах оказания гериатрической помощи в Австралии.  Основным законодательным актом, устанавливающим правила, политику и процедуры для обеспечения функционирования устойчивой системы ухода за пожилыми людьми в Австралии является Закон «О заботе о пожилых людях» 1997 года. На федеральном уровне приняты и успешно действуют различные программы поддержки пожилых, обеспечивающие базовый уход за пожилыми людьми по месту жительства, уходу на дому, уходу за пожилыми людьми в специализированных учреждениях и др.

Правительство Австралии, как отметила Т.И. Чурсина, выступает основным источником финансирования программ ухода за пожилыми и престарелыми людьми, с некоторыми штатами Австралии заключены Соглашения о совместном финансировании государственных программ. Некоторые услуги гериатрической помощи предоставляются негосударственными поставщиками, такими как частные некоммерческие, религиозные и благотворительные организации. Пожилые люди также вносят свой финансовый вклад при покрытии расходов по уходу за ними мере их возможностей и социального статуса.

Об организации социальной помощи людям старшего поколения в Германии рассказала в своем выступлении ведущий научный сотрудник Института кандидат юридических наук Ю.И. Шуплецова. Она отметила, что примерно в возрасте 65 лет большинство граждан Германии уходят на пенсию, пользуются свободным временем, занимаются хобби или проводят время со своими внуками. Основная задача социальной помощи пожилым людям, сформулированная в § 1 книги XII Социального кодекса Германии, –дать возможность лицам, имеющим право на получение такой помощи, вести жизнь, соизмеримую с человеческим достоинством.

Однако в Германии далеко не все люди старшего поколения, имеющие право на социальную помощь и нуждающиеся в ней, обращаются за такой помощью. Причина так называемой «застенчивой» бедности, как отмечают немецкие социологи, заключается не столько в неинформированности населения, сколько в нежелании признать себя бедным.

Социальной поддержке лиц старшего поколения в Польше было посвящено выступление научного сотрудника отдела социального законодательства Института Т.Е. Мельника. Он отметил, что по данным польского правительства, к 2050 г. около 40 процентов поляков будут составлять граждане, достигшие возраста 60 лет. Деятельность в сфере социальной поддержки лиц пожилого возраста в Польше ведется в соответствии с законом 2004 года «О социальной помощи»; она отнесена к компетенции органов местного самоуправления. Для выравнивания уровня социальной поддержки вне зависимости от места проживания и для оказания поддержки муниципалитетам разработан ряд государственных программ. Среди них можно назвать, например, программы «Senior+» и «Opieka 75+». В них пристальное внимание уделяется таким формам социальной поддержки как дневные стационары, клубная форма организации пожилых людей, опека.

В 2015 году в Польше был принят закон «О лицах пожилого возраста». В нем предусматривается формирование специальной системы мониторинга ситуации с положением лиц пожилого возраста; определяется информация, которая должна быть доведена до палат польского парламента, а именно, анализ демографической ситуации с точки зрения старения населения, информация о доходах, бытовых и жилищных условиях лиц старшего возраста, их профессиональной активности; правительством также должны быть предложен меры и рекомендации по устранению проблем, обусловленных старением населения.

В выступлении аспирантки МГИМО МИД России М.В. Дудаевой были освещены проблемы определения правового статуса лиц пожилого возраста в международном законодательстве. М.В. Дудаева отметила, что существует необходимость в выделении данной группы лиц в особую уязвимую категорию. Выступающая выделила основные вехи в развитии международного законодательства в сфере защиты прав лиц пожилого возраста, проанализировала акты Организации Объединенных Наций, Международной организации труда, а также Всемирной организации здравоохранения. М.В. Дудаева пришла к выводу, что существующие международно-правовые акты отличаются высокой юридической техникой, однако, по своей сути, являются политическими декларациями и не обладают обязательной юридической силой. По её мнению, необходимо разработать международную конвенцию о правах лиц пожилого возраста, регламентирующую правовой механизм контроля за соблюдением прав лиц пожилого возраста в государствах-участниках.

Ведущий научный сотрудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Института кандидат юридических наук О.О. Журавлева в своем докладе на тему «Региональные правовые модели финансирования приемных семей для граждан пожилого возраста» представила результаты анализа региональных подходов к финансово-правовому обеспечению гериатрической приемной семьи как альтернативного институциональному и наименее ограничительного способа размещения и проживания пожилых людей в субъектах Российской Федерации. Выступающей были отмечены отличия данного социального явления от иных, в том числе видов совместного проживания, включая семьи, и отдельных видов социальной помощи. Обращено внимание на отсутствие единого статистического инструментария и потребность его выработки.

В докладе было указано на существенные различия как в подходах к определению содержания подобного вида помощи, уровнях источников его правового закрепления, глубины и детальности регулированию отдельных элементов. Предложены классификации моделей финансирования приемных семей для пожилых людей в зависимости особенностей правового статуса источников их финансирования, уровней правового закрепления, детальности регулирования, включая наличие ограничений по соотношению источников средств формирования бюджета приемной семьи. В заключение были даны рекомендации по совершенствованию правового регулирования института приемной семьи для пожилых людей на региональном и федеральном уровнях.

В выступлении научного сотрудника отдела социального законодательства Института Н.М. Хромовой были подняты вопросы об оказании бесплатной юридической помощи гражданам пожилого возраста. В частности, докладчиком было отмечено, что, несмотря на то, что Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» провозглашает, что граждане имеют право на получение бесплатной юридической помощи в случаях и в порядке, которые предусмотрены указанным Законом, а также другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, круг лиц, которые имеют право на такую помощь весьма ограничен.

 Было проведено сравнение положений данного Федерального закона и Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», в результате которого выявлены противоречия. Так, Н.М. Хромова отметила, что бесплатная юридическая помощь в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» предоставляется лишь по отдельным социально значимым вопросам, перечень которых закрыт и не подлежит расширительному толкованию, тогда как в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» содержится указание на то, что получатель социальных услуг имеет право на получение социально-правовых услуг, направленных на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно. В завершении был сделан вывод о необходимости реформирования законодательства о бесплатной юридической помощи пожилым гражданам.

В выступлении специалиста 1 категории отдела социального законодательства  Института Е.А. Савченко были подняты вопросы доступности современных телекоммуникаций для граждан пожилого возраста. Выступающая отметила, что в условиях информатизации государства и цифровой экономики вектор законодательства должен быть направлен на  создание наиболее гибкой системы социального обслуживания граждан пожилого возраста, в том числе и в сфере телекоммуникаций,  учитывающий, что пожилые люди часто не владеют навыками использования ИКТ. В целях увеличения количества граждан пожилого возраста и инвалидов, обучившихся основам компьютерной грамотности, следуют продвигать инициативу об организации обучения данных лиц на базе компьютерных классов средних школ с привлечением в качестве волонтеров преподавателей и учащихся старших классов, а также создать сеть онлайн консультаций для получения оперативного доступа к телекоммуникационным  услугам.