Хабриева Т.Я. Карательное воздействие – последнее средство // Интервью. Парламентская газета
Почти каждый день появляется огромное количество законодательных инициатив всех уровней. За процессом обновления правового поля иногда не успевают следить даже специалисты. О том, что надо делать, чтобы поднять качество принимаемых законов, нужны ли новые кодексы и почему в Венецианской комиссии появились претензии к законодательству России, в интервью «Парламентской газете» рассказала вице-президент РАН, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Талия Хабриева.
- Просчитываются ли последствия правовых нововведений? Как решаются подобные проблемы в других странах?
- Предвидение последствий законодательных инициатив — очень важная часть законотворчества. Оно достигается многими способами, одним из которых является оценка регулирующего воздействия законов. И в мире такая практика широко распространена. Например, в государствах — членах Организации экономического сотрудничества и развития и Европейского союза она была введена ещё в 90-х годах прошлого века.
В России с 2010 года оценка регулирующего воздействия принимаемых законов проводится Минэкономразвития. В основном это проекты, которые могут привести к дополнительным расходам для бизнеса или бюджетов всех уровней либо установить новые административные барьеры.
В прошлом году Правительство обязало разработчиков новых законов самим организовывать и проводить оценку регулирующего воздействия. Причём она должна начинаться с первой стадии нормотворческого процесса — принятия решения о подготовке правового акта. Не следует забывать и о том, что теперь наиболее значимые законопроекты должны проходить обязательную процедуру общественного обсуждения, в том числе и в Сети. Кстати, раньше оценка регулирующего воздействия касалась только проектов федеральных законов, но с 1 января этого года она стала обязательной и для субъектов РФ. Начиная с 2015 года эта процедура станет обязательной и для муниципальных образований.
- А не странно, что законы оценивает Минэкономразвития? Например, нормы, связанные с регулированием Интернета или сфер общественной жизни, совсем не их тема, а последствия их принятия могут быть очень серьёзными.
- Помимо просчёта экономических последствий, есть ещё оценка эффективности закона. То есть необходимо соотнести идеи документа с их реализацией в предложенной правовой конструкции. Тот же Интернет можно регулировать разными способами: экономическими мерами — сделать сайты платными, административными — через лицензирование, наконец, включить механизмы саморегулирования — создать саморегулируемую организацию (СРО).
Вообще же замер законодательной эффективности — идея не новая. Она была популярной ещё в 80-е годы. В нашем институте такой работой тогда занимался целый отдел. Сейчас придётся начинать с нуля. Сложность ведь в том, что анализ эффективности законопроекта потребует не одних только юристов, но и экономистов, психологов, социологов. Но ситуация в нашем законотворчестве такова, что без юридического прогноза не обойтись. Проведение такого прогноза должно быть первой и обязательной стадией в работе над любым законопроектом.
- Об этом записано в законопроекте о нормативных актах. Какова судьба этого документа?
- Он был разработан нашим институтом три года назад по заданию Минюста. Сейчас его там изучают. Насколько мне известно, он не покидал пределов этого уважаемого ведомства. Время идёт, и количество некачественных, а значит, плохо продуманных или неграмотно написанных законопроектов, особенно на региональном уровне, только множится. Поэтому я считаю, что сейчас нужна уже более широкая версия закона.
То есть когда изложенные требования распространяются не только на федеральный уровень законов, но и на уровень регионального и муниципального законотворчества. Если первый закон назывался «О законодательных актах РФ», то сейчас обновлённый документ должен называться «О законодательных актах в РФ». Чувствуете разницу?
- Некоторые эксперты говорят о необходимости укрепления правовой системы за счёт новых кодексов. Например, Военного кодекса.
- Кодексы служат для устойчивости правовых отношений и для их упорядочивания. Для того чтобы возник кодекс, должен быть полноценный массив правовых актов, который можно структурировать соответствующим образом. Достаточен ли массив законодательства в военной сфере для кодификации? Этот вопрос требует дополнительного изучения. Вообще к принятию кодексов надо относиться осторожно. В 90-е годы излишняя увлечённость ими уже привела к тому, что в каждом субъекте стали возникать свои кодексы. Это ущербное правовое явление. Ведь задача кодекса собрать все нормы и акты, а субъектовый уровень по определению не может дать такого охвата. Полагаю, что кодификация — это всё-таки прерогатива федерального законодателя.
- В Госдуму внесён законопроект «Об основах системы профилактики правонарушений в РФ». Считаете ли вы, что, помимо запретительно-карательных мер, нужны и иные формы регулирования?
- Осознание того, что эффективно бороться с преступностью можно только при условии предупредительного воздействия на граждан, ещё не переступивших грань закона, пришло довольно давно. Об этом писали основоположники криминологии. Карательное воздействие, уголовное наказание — последнее средство, к которому должны прибегать общество и государство для поддержания законности и правопорядка, обеспечения общественной безопасности.
В нашем праве также сложилась уже довольно развитая система законодательства о профилактике правонарушений. Помимо Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», эту сферу регулируют федеральные законы «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», «Об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы», «О полиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О противодействии экстремистской деятельности» и так далее.
Вот здесь как раз для усиления эффективности профилактической деятельности общий системообразующий закон не помешал бы.
- Наше сотрудничество с международной правовой комиссией «За демократию через право» в последнее время складывается непросто. Ощущаете ли вы это как представитель России в этой организации?
- Дело в том, что сейчас Венецианская комиссия всё чаще проводит мониторинги законодательства той или иной страны по запросам ПАСЕ. И здесь есть определённая ангажированность и тенденциозность оценок. Возьмём заключение комиссии по так называемому антигейскому закону. Будучи членом комиссии, я неоднократно заявляла там, что у нас нет ущемления прав этой категории людей. То, что людям запретили переходить дорогу вне переходов, не значит, что её запретили переходить вообще. Такая же тенденциозность заметна и в оценке нашего закона об НКО. Почему этот правовой документ увязан в их докладе с изменениями в нашем УПК, касающимися наказания за госизмену, абсолютно непонятно. Заседания по этому докладу пока не было, но я обязательно выскажу на нём свою позицию. Вместе с тем надо отдать должное этой организации — в ней собраны высококлассные юристы со всего мира. И своей деятельностью она положительно влияла на мировой правовой ландшафт в течение 20 лет.
Да, сегодня идёт борьба идеологий, в том числе и правовых, и от неё надо не отстраняться, а продвигать свои идеи. Поэтому сотрудничество с этой организацией необходимо.