29 июня 2017 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации прошел круглый стол «Вопросы реорганизации Фонда социального страхования в публично-правовую компанию».

Работу круглого стола открыли модераторы – заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Кучеров Илья Ильич и первый заместитель Председателя Фонда социального страхования Российской Федерации доктор юридических наук Писаревский Евгений Леонидович.

В своем обращении к участникам круглого стола Е.Л. Писаревский обозначил вызовы, с которыми сталкивается Фонд социального страхования и система социальной защиты в целом, и важность перехода на новую модель функционирования Фонда. Одним из способов решения существующих проблем является  организация работы Фонда на основе страховых принципов, необходимость внедрения которых отмечается в поручениях Правительства Российской Федерации. Такое перестроение, безусловно, предполагает изменение действующего законодательства и проведение организационных процедур реформирования. В части подготовки проектов нормативных правовых актов Фонд уже ведет активную работу с ИЗиСП. Важное условие успеха этой работы – обеспечение гарантированности законных интересов участников системы социального страхования.

Заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор И.И. Кучеров в свою очередь подчеркнул значение научно обоснованных подходов к формированию правых основ новой модели функционирования фонда, в том числе в связи с его планируемой реорганизацией в публично-правовую компанию. Для обоснования возможных управленческих решений участникам круглого стола было предложено обсудить принципиальные вопросы о выборе организационно-правовой формы Фонда, распределении компетенции между его органами управления, бюджетировании процессов, разрешения споров, а также обеспечения системности регулирования.

Продолжил работу круглого стола ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП кандидат юридических наук Емельянцев Владимир Петрович. В своем выступлении он остановился на целях и задачах, которые должны быть достигнуты в ходе преобразования Фонда социального страхования (ФСС) в публично-правовую компанию (ППК). Деятельность публично-правовой компании, как и Фонда, должна быть направлена на обеспечение социальной защиты застрахованных, возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору, и разработку предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

По мнению В.П. Емельянцева, успех проектируемой организации во многом будет зависеть от пределов ее самостоятельности в имущественных отношениях, т.е. от объема правоспособности. В случае принятия решения о реформе ФСС предстоит согласиться с тем, что создаваемая ППК станет собственником своего имущества, в том числе формируемого за счет обязательных платежей на социальное страхование. Определенные сложности возникнут при выборе способа ее создания между реорганизацией в виде преобразования и новым учреждением с последующей ликвидацией ФСС. Выбор способа повлияет на порядок перехода имущества от ФСС к ППК. В таких ситуациях важно не допустить подмену устоявшихся в науке и практике терминов сингулярного и универсального правопреемства конструированием «суррогатных» оснований, которые могут вызвать затруднения на практике, привести к нарушениям прав застрахованных и другим правонарушениям. Для принятия обоснованного решения необходимо диагностировать возможные риски. В частности, переход на страховую модель неизбежно повлечет возникновение конфликтов между ППК и застрахованными. Это во многом будет предопределять пределы государственного контроля и объем государственного регулирующего воздействия. Снижение рисков организационными способами на стадии проектирования ППК позволит в будущем избежать излишнего нормативного  вмешательства в ее правоспособность.

Старший научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП кандидат юридических наук Никифоров Андрей Викторович в своем докладе затронул вопросы создания ППК «Фонд социального страхования Российской Федерации», перехода прав и обязанностей от ФСС к ППК, порядка передачи Фондом полномочий по осуществлению государственных функций и оказанию государственных услуг. Кроме этого, из-за отсутствия возможности закрепления за ППК имущества на праве оперативного управления имущество, предаваемое Фондом, будет передаваться либо в собственность ППК, либо ППК будет от имени Российской Федерации осуществлять полномочия собственника. В связи с этим правовой режим владения, пользования и распоряжения имуществом будет различен.

Заведующий отделом финансового, бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП доктор юридических наук Поветкина Наталья Алексеевна рассмотрела проблемы взаимодействия ППК с органами государственной власти, страхователями и застрахованными в части, касаемой изменения правовых режимов денежных средств, поступающих в Фонд (тарифы) и особенностей финансовых средств, обусловленных «выходом» бюджета Фонда из бюджетной системы Российской Федерации. В частности, было обращено внимание на принципиальные изменения финансово-правового статуса Фонда, связанного с его трансформацией из внебюджетного фонда в ППК. Это предполагает формирование собственного годового финансового плана (бюджета) Фонда, утверждения решением Наблюдательного совета Фонда.

Финансирование деятельности Фонда предполагается осуществлять не за счет бюджетных средств, а за счет собственных, формы которых будут закреплены Федеральным законом о статусе ФСС в качестве ППК.  При этом Фонд будет получать субсидии на финансовое обеспечение отдельных расходных обязательств Российской Федерации в сфере социальной защиты граждан в пределах установленных Федеральным законом о федеральном бюджете на год и соответствующий период. Не менее значимому изменению подвергнется и правовой режим денежных средств, уплачиваемых в качестве обязательных социальных взносов. Данные взносы из так называемых налоговых (правовое регулирование которых в настоящее время определено в Налоговом кодексе Российской Федерации, а администрирование возложено на налоговые органы) будет изменен на парафискалитет, уплачиваемый непосредственно в бюджет Фонда и соответственно администрируемый им. При этом ежегодное утверждение тарифов по взносам планируется передать в компетенцию РТК.

В своем выступлении Н.А. Поветкина подчеркнула необходимость и целесообразность рассмотрения вопроса о сохранении трехлетнего периода, на который будет утверждаться финансовый план (бюджет) Фонда и передачи Правительству Российской Федерации права по утверждению размера тарифа.

Ведущий научный сотрудник отдела гражданского законодательства и процесса ИЗиСП кандидат юридических наук Синицын Сергей Андреевич в ходе выступления обозначил круг вопросов, связанных с организацией и осуществлением компетенции органов ППК. В частности, проанализированы преимущества и риски образования Правления, указано на неэффективность наделения Правления только координационно-совещательными полномочиями. Он предложил альтернативные варианты распределения полномочий между Наблюдательным советом, Правлением, Генеральным директором.

Заместитель директора Департамента инновационного развития Министерства экономического развития Российской Федерации Лещенко Сергей Николаевич свое выступление посвятил проблемам соотношения проектируемого закона с Федеральным законом «О публично-правовых компаниях». Рассуждая о возможных вариантах соотношения общих и специальных норм, Лещенко С.Н. высказал мнение, что основным документом для деятельности ППК должен быть ее устав. Акцент был сделан на необходимости детализировать полномочия учредителя ППК в лице Правительства Российской Федерации и разграничить компетенции органов управления ППК.

После обсуждения возможности реформирования ФСС в  ППК было предложено перейти к обсуждению основной цели деятельности такой компании и новым перспективам, которые она может реализовать в своей деятельности. Ключевым направлением, как неоднократно отмечали участники круглого стола, должно стать обеспечение прав застрахованных. Эту тему дискуссии открыл главный научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Захаров Михаил Львович. В своем выступлении он напомнил успешные факты из отечественной истории функционирования системы социального страхования, эффективные модели управления такой системой. Заострил внимание на том, что в управлении такой системой имеются периоды, когда отсутствовали случаи ограничения прав застрахованных на получение страховой выплаты. В то же время в последнее десятилетие нельзя отметить как успешное для системы социального страхования. Сама идея создания ППК была воспринята критически.

В частности, было высказано опасение о рисках устранения государства и снятия с него ответственности за систему социального страхования. По мнению М.Л. Захарова, такой закон – это проявление инициативных запросов бизнес-сообщества.  В результате, как отметил М.Л. Захаров, может произойти дальнейшее ухудшение социального страхования, что неизбежно повлечет увеличение смертности старшего поколения. Кроме того, не исключается увеличение риска экономической незащищенности лиц с органиченными трудовыми возможностями.

Продолжила обсуждение возможных проблем взаимоотношений ППК с застрахованными заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Путило Наталья Васильевна. В своем докладе она рассмотрела возможные способы совершенствования правового регулирования проведения экспертизы для проверки наступления страхового случая при несчастных случаях на производстве либо профессиональных  заболеваниях, временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

В ходе дальнейшего обсуждения были рассмотрены административные отношения, которые могут возникнуть в ходе исполнения публично-правовой компанией своих полномочий, а также возможность обжалования действий и решений ее органов управления.

Младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП Кабытов Павел Петрович обозначил вопросы формирования досудебного порядка обжалования решений и действий ППК и ее должностных лиц, а также перспективы формирования в отечественном праве института уполномоченного в социальном страховании.

Младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП Глазырин Тимофей Сергеевич рассказал о вариантах правового регулирования агентских полномочий ППК. В ходе выступления были выделены 5 возможных агентских полномочий, а также определены источники правового регулирования порядка их осуществления. Наиболее предпочтительным представлен вариант двухзвенного регулирования, предсматривающий принятие акта общего характера на уровне Правительства Российской Федерации и ведомственных актов на уровне Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. В акте Правительства Российской Федерации докладчик предложил определить принципы правового регулирования реализации агентских полномочий ППК, а также форму реализации каждого из них. Также, обоснована целесообразность актом Правительства Российской Федерации поручить Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации разработать подробные правила реализации каждого из агентских полномочий ППК.

После докладов состоялась дискуссия, в которой приняли участие Феоктистова Е.Н. (РСПП), Шанин И.Г. (Федерация независимых профсоюзов России), Попов О.В. (аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ), Макарова Л.В. (ТПП). В ходе  полемики  были высказаны пожелания о закреплении субсидиарной ответственности государства по долгам ППК, об изменении подходов государственного регулирования тарифной системы в социальном страховании. Были поставлены вопросы о роли Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в управлении ППК, о предполагаемых расходах на реорганизацию ФСС, об управлении рисками несостоятельности ППК, нормировании ее организационных расходов, об обеспечении эффективного управления финансами и сохранности недвижимого имущества, о пределах ответственности органов управления ППК за результаты деятельности. Были высказаны опасения о наделении органов управления ППК нормотворческими полномочиями, о последствиях ее монопольного положения на рынке социального страхования, а также сомнения об эффективности деятельности уполномоченного в сфере социального страхования, если его деятельность будет носить внутриведомственный характер, об отсутствии мотивации у работодателей поддержать инициативу реформы ФСС.

Итоги обсуждения подвел доктор юридических наук Е.Л. Писаревский, который отметил, что перспективы дальнейшего совершенствования управления социальным страхованием должны соотноситься с ролью, которая отводится ФСС. По его мнению, ключевой функционал определяется следующими направлениями: участие в бюджетных отношениях и обеспечение устойчивости финансовой системы в части достаточности средств для социального страхования; выполнение задач государственного страховщика в условиях деятельности на монопольном неконкурентном рынке, создание сети социального обслуживания и реабилитации. Переход на страховые принципы во многом будет способствовать успешной реализации обозначенных направлений деятельности. В результате реформирования ФСС на начальном этапе природа отношений усложнится. В тоже время многие риски известны и понятны. Для их минимизации обсуждаются различные варианты решений: регулирование учета и контроля за финансовыми ресурсами, сохранение казначейского обслуживания, внутренний аудит, сохранение контрольных полномочий со стороны Счетной палаты Российской Федерации и др. Это позволит обеспечить баланс учета и контроля за деятельностью ППК. Вместе тем для результативной деятельности решения органов управления ППК должны носить реальный регулирующий характер. Продолжить обсуждение указанных вопросов было предложено на следующем круглом столе, который планируется провести в конце июля 2017 года.