Реализация законов - важнейшая проблема

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА
Реализация законов - важнейшая проблема
Ежегодная конференция молодых ученых,
аспирантов и соискателей в ИЗиСП

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации 24 мая с.г. состоялась ежегодная конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей. Ее тема - "Проблемы реализации закона".

Со вступительным словом к собравшимся обратился первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор Ю.А.Тихомиров. Он обратил внимание на особую актуальность темы, избранной для обсуждения, - практическая реализация законодательных норм в условиях динамичного реформирования системы органов государственной власти Российской Федерации и ее правовой системы.

Как отметил Ю.А.Тихомиров, именно практическая реализация норм закона является сегодня наиболее значительной проблемой для Российской Федерации. Так, например, довольно распространено внесение изменений в законодательные акты, еще не вступившие в силу. Подобные факты указывают на крайне неудовлетворительное состояние законодательной техники, что, в свою очередь, является серьезным препятствием на пути реализации законодательных норм. С другой стороны, имеются существенные проблемы в реализации норм законодательных актов, которые связаны не только с недооценкой комплексного механизма действия закона, но и с отсутствием достаточной материально-технической базы для воплощения законодательных предписаний, с неразвитостью организационных механизмов для их реализации. Повышение эффективности действия закона является одним из самых важных средств успешного решения социально-экономических задач.

Ю.А.Тихомиров выразил надежду, что участники конференции не только раскроют в своих выступлениях имеющиеся проблемы реализации тех или иных законодательных норм, но и предложат пути их решения.

Выступления молодых ученых, аспирантов и соискателей открыла Н.Н.Лебедева. Она высказала идею создания в Российской Федерации специализированных судов, занимающихся только земельными спорами. Необходимость создания таких судов обусловлена тем, что основная масса земельных споров с участием граждан приходится на долю мировых судей (10-12 процентов). Н.Н.Лебедева отметила, что в настоящее время в научной литературе преобладает мнение о том, что "мировые судьи, деятельность которых предусмотрена новым законом, вполне могут справиться с решением земельных споров"1 . Однако, с ее точки зрения, опыт практической деятельности показывает, что с этим подходом нельзя согласиться. Тем не менее реализация данной идеи связана с немалыми сложностями: необходимостью разработки и принятия соответствующего нормативно-правового акта; недостаточным финансовым и материально-техническим обеспечением деятельности аппарата земельных судов; отсутствием на данном этапе особых земельных секций - участков федеральных или мировых судей, специализирующихся на определенной категории дел, но находящихся в общей системе судов; потребностью в установлении более высоких квалификационных требований при назначении на должность судей, необходимостью введения специализации и повышения профессионального уровня работы судей и сотрудников аппаратов судов.

К.Д.Гасников проанализировал влияние момента уступки права требования на отношения должника с финансовым агентом и/или клиентом. Он рассмотрел правовые последствия для сторон договора в зависимости от того, на ком из них лежала обязанность уведомить должника. Кроме того, им была предложена правовая форма решения вопроса о сроке, в течение которого должник, получивший уведомление, обязан провести платеж финансовому агенту в случае, когда указанный выше срок соглашением сторон не определен или речь идет об уступке будущей дебиторской задолженности. В этой ситуации должен приниматься во внимание семидневный срок, исчисляемый с момента получения должником уведомления о совершенной сделке цессии (абз. 2 п. 2 ст. 314 ГК РФ). По мнению К.Д.Гасникова, срок будет исчисляться со дня, следующего за днем получения должником уведомления (ст. 191 ГК РФ).

Анализ положений Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" представил в своем докладе И.Д.Соболев. Он выявил несоответствие п. 2 ст. 11 данного федерального закона, которым устанавливается, что временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации, ч. 1 ст. 27 Конституции РФ. Справедливой критике были подвергнуты положения п. 6 ст. 21 названного федерального закона, касающиеся обязанности иностранца выехать из Российской Федерации в случае утери документов, на основании которых он въехал в Российскую Федерацию, не позднее десяти суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документа, что заметно ухудшило положение иностранного гражданина по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Докладчиком были высказаны предложения по усовершенствованию данной нормы. Среди положительных моментов в развитии миграционного законодательства И.Д.Соболев выделил установление более четких границ административно-правового статуса иностранного гражданина, создание законодательной базы для более эффективного регулирования вопросов миграции в России.

Проблему совершенствования системы нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти в связи с проводимой в настоящее время административной реформой затронула Т.Е. Кучерова. По ее мнению, развитие правотворческой практики федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации достаточно противоречиво, поскольку различные органы исполнительной власти используют одни и те же виды актов в различном качестве, решения нормативного и ненормативного характера облекают в одну и ту же форму, что отрицательно сказывается на процессе реализации права. Решению данной проблемы может послужить установление четкого, исчерпывающего" перечня видов актов, издаваемых такими органами, а также выработка критериев соотношения актов между собой.

По мнению Г.А.Пакерман, неудачная редакция некоторых действующих законов об иностранных инвестициях (далее - ЗИИ) стран СНГ ставит под сомнение эффективность защиты прав иностранного инвестора. Излишнее акцентирование вопроса о предоставлении государственных гарантий привело к тому, что сфера применения ЗИИ была неоправданно cужена. Так, Федеральный закон "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" не распространяет гарантии, предусмотренные в нем, на сферы банковской, страховой и некоммерческой деятельности.

Как полагает Г.А.Пакерман, для усиления защиты прав иностранных инвесторов правовое регулирование иностранных инвестиций должно включать следующие наиболее важные элементы: четкое формулирование понятий "иностранная инвестиция" и "иностранный инвестор", определение целей осуществления инвестиций, характера и пределов предоставляемых государством гарантий и льгот, выбор приоритетных областей вложения иностранного капитала, предоставление гарантий перевода за рубеж полученных инвестором прибылей и порядок разрешения инвестиционных споров. В настоящий момент в законодательстве стран СНГ существуют различные подходы к формулированию указанных положений, что создает определенные трудности для создания благоприятного инвестиционного климата в этих странах. Указанные различия, по мнению выступавшей, можно устранить путем участия стран СНГ в действующих многосторонних международных соглашениях о защите инвестиций. Примером этого может служить Вашингтонская конвенция 1965 г. "Об урегулировании инвестиционных споров между государствами и физическими или юридическими лицами других государств".

Иван Марино в своем докладе выдвинул предложение о необходимости скорейшего создания нормативно-правовой базы для функционирования Комиссии парламентского расследования. Данная Комиссия должна обеспечить действенный контроль за деятельностью Правительства РФ со стороны Федерального Собрания.

В своем выступлении А.В.Митяков поднял вопрос о соотношении договоров, регулирующих отношения между субъектами инвестиционной деятельности, как предусмотренных ГК РФ, так и иных. По его мнению, при заключении того или иного гражданско-правового договора необходимо выделять из существа складывающихся отношений признаки инвестиций. Это необходимо для того, чтобы признать конкретный договор инвестиционным и распространить на него действие дополнительных гарантий защиты прав инвестора, установленных в специальных нормативных актах об инвестициях.

Федеральное законодательство и законодательство г. Москвы в области регулирования аренды земельных участков проанализировала Ю.Е.Царапкина. Она констатировала, что земельное законодательство г. Москвы совершенствуется в сторону приведения его в соответствие с федеральным законодательством, однако наличие большого массива законодательных и иных нормативно-правовых актов само по себе не обеспечивает эффективное их исполнение. Основная задача состоит в обеспечении применения действующего законодательства на практике со стороны правообладателей земельных участков, а также органов власти как представителей собственника земельных участков.

На возможные варианты реализации гражданином-налогоплательщиком предусмотренного подп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ права не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц обратил внимание участников конференции С.В.Гвоздев. По его мнению, налогоплательщик сможет реализовать свое право на неисполнение неправомерного акта налогового органа только в том случае, когда незаконность такого акта установлена соответствующим органом или судом, поскольку в соответствии с налоговым законодательством любой ненормативный акт налогового органа (кроме взыскания суммы налога с юридического лица) так или иначе подвергается проверке со стороны вышестоящего налогового органа или суда. В этой связи целесообразно, чтобы не "выхолащивать" право налогоплательщика, закрепленное в ст. 21 НК РФ, реципировать французскую модель регламентации аналогичного права налогоплательщика и конкретизировать это право указанием на обязанность налогового органа приостанавливать действие неправомерного акта, если налогоплательщиком подано своевременное ходатайство, в котором обоснована незаконность обжалуемого акта и предоставлены гарантии полной уплаты налога.

А.Е.Помазанский рассмотрел систему законодательных норм, посвященную финансированию избирательных кампаний. Главную опасность, по мнению докладчика, по степени воздействия на волеизъявление избирателей при проведении выборов представляет использование так называемых теневых или нелегальных фондов. Для противодействия данному явлению законодательно была введена система финансовых отчетов, что позволило повысить уровень гласности в финансировании выборов, дало возможность избирателям и другим кандидатам, избирательным объединениям (блокам) сопоставить реальные расходы с данными финансовых отчетов. Вместе с тем реализация норм, регулирующих использование финансовых отчетов, выявила необходимость дальнейшего совершенствования работы избирательных комиссий с финансовыми отчетами. По мнению А.Е.Помазанского, целесообразно принять положение, согласно которому для приемки отчета избирательной комиссией необходимо наличие положительного заключения контрольно-ревизионной службы или привлекаемых комиссией специалистов.

С.Л.Жуков затронул вопрос о правовом режиме налогообложения дохода от капитала. В законодательстве разных стран допускаются сочетания различных подходов к налогообложению дохода от капитала: одни страны применяют специальные правовые режимы, создаваемые отдельными законодательными актами (Великобритания) либо разделами в актах (США); другие - используют общие нормы о подоходном налоге или налоге на прибыль (Бельгия). Это во многом связано с тем, что в настоящее время ведется жесткая межгосударственная борьба за привлечение капитала в собственную страну, и налоговое законодательство используется лишь как средство реализации конкретной, как правило, краткосрочной задачи. Таким образом, вне поля зрения остается один из существенных признаков не только налогового, но и любого другого закона - долгосрочность его действия и как следствие - устойчивость регулируемых отношений. В рамках же отдельного государства, по мнению С.Л.Жукова, к числу проблем, возникающих в ходе "соперничества" различных правовых режимов, относятся вопросы учета сущности и закономерностей регулируемых отношений в области оборота капитальных (валютных, корпоративных и т.п.) активов, вопросы взаимодействия налоговых и иных правовых режимов, вытекающих из национального законодательства, проблемы выбора уровней налогообложения дохода от капитала и др.

С анализом положений ст.547 ГК РФ, определяющей пределы ответственности за неисполнение обязательств по договору энергоснабжения и основания ее применения, выступил Д.В.Токарь-Межиковский. Он выявил следующие особенности указанной статьи: положение Кодекса об ограничении ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору энергоснабжения суммой реального ущерба относится к обязательствам обеих сторон данного договора; норма п. 2 ст. 547 ГК РФ, устанавливающая в качестве основания ответственности наличие вины, относится только к энергоснабжающей организации и исключительно к случаям перерывов в подаче электроэнергии при указанных в законе или в иных правовых актах обстоятельствах; специальные нормы ст. 547 ГК РФ имеют приоритет перед общими нормами о гражданско-правовой ответственности, однако их наличие не исключает применение общих положений Кодекса об ответственности в части, не затрагиваемой этими нормами, в том числе об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по рассматриваемому договору при отсутствии вины, кроме случая, указанного в п. 2 ст. 547 ГК РФ.

Н.А.Павлова отметила такую важную проблему в реализации законов, носящую субъективный характер, как низкий уровень правосознания граждан Российской Федерации. Решение данной проблемы, по мнению Н. А. Павловой, возможно через внедрение программы правового воспитания граждан.

Н.В.Закалюжная предложила пересмотреть некоторые положения трудового законодательства, посвященные испытанию при приеме на работу, для более эффективного использования и применения норм права. Например, абз. 4 ч. 4 ст. 70 ТК РФ после слов "окончивших", как она полагает, следует дополнить словами "имеющими государственную регистрацию". Таким образом, круг лиц, впервые поступающих на работу после соответствующих учебных учреждений, которым нельзя устанавливать испытание, значительно сузится и, следовательно, можно вести речь об определенном качестве подготовки выпускников аккредитованных учебных заведений. Кроме того, по мнению Н.В.Закалюжной, целесообразно ограничить право работодателя как субъекта, оценивающего испытание, и передать данное полномочие специально созданной комиссии. Оценка работника должна быть произведена в письменной форме, для чего необходимо разработать типовую форму акта оценки результатов испытания.

О.Р.Зайцев в своем докладе остановился на проблеме соотношения норм ГК РФ и Федерального закона "Об инвестиционных фондах" в отношении паевых инвестиционных фондов (ПИФов). Наиболее оптимальным способом для разрешения ряда правовых коллизий, существующих в настоящее время, представляется внесение дополнений в ГК РФ, устанавливающих приоритет норм Федерального закона "Об инвестиционных фондах" перед нормами ГК, поскольку особые правила этого закона обусловлены спецификой ПИФов. До внесения таких дополнений использование правил о приоритете специального закона над общим и более позднего над более ранним требует дальнейшего переосмысления правил ст.3 ГК РФ о соответствии Кодексу всех норм гражданского права, содержащихся в других законах. Кроме того, О.Р.Зайцев полагает, что ряд норм ГК РФ позволяет уже сейчас обосновать ряд отступлений от него в Федеральном законе "Об инвестиционных фондах": в частности, абз. 2 п. 2 ст. 1012 и п. 1 ст. 1020 ГК РФ, разрешающие закрепление в законе ограничений в отношении отдельных действий по доверительному управлению имуществом, позволяют признать правомерным установление ограничений деятельности управляющей компании.

По мнению выступавшего, является неоправданным использование Федеральным законом "Об инвестиционных фондах" в отношении преимущественного права покупки механизма отказа от осуществления права, влекущего прекращение права. Этот подход не является удачным, поскольку предполагает, что на юридическую секунду такое право все же возникает, а уже затем вследствие отказа от него прекращается. По этой причине более логичным было бы включить в ст. 244 ГК РФ указание на то, что особенности правового режима общей собственности на имущество, составляющее ПИФ, могут определяться законом; право же преимущественной покупки в отношении ПИФов тогда можно было бы просто исключить.

А.А.Лазарев в своем выступлении подробно остановился на вопросе, каким образом будет применяться содержащееся в ст. 1210 ГК РФ правило, предоставляющее возможность сторонам по своему усмотрению выбрать подлежащее применению право в связи с определением сторонами существенных условий договора. По его мнению, вопрос о возможности деления договорного статута решается исходя из необходимости сохранения целостности содержания (сущности) договорного отношения. Разделение существенных условий договора и подчинение их различным правопорядкам в данном случае не способствует сохранению целостности договорного обязательства. В том случае, если стороны договорятся о "расщеплении" существенных условий договора и их подчинении различным правопорядкам, то правовые системы, которым они подчинили отдельные условия, должны быть внутренне согласованными. Одновременное применение права различных государств, не совпадающих по своему содержанию, может привести к полному или частичному непризнанию юридической силы соглашения о выборе сторон. В этой связи А.А.Лазарев сделал следующий вывод: если выяснится, что нормы права различных государств невозможно сочетать в отношении одного договора, суд должен признать такой выбор права неосуществимым. В данной ситуации он может применить то право, которое регулирует основную часть договорных обязательств, а если это установить не удастся, то у суда не останется другого выхода, как применить соответствующую коллизионную норму.

О.В.Макарова рассмотрела в своем выступлении судебный конституционный контроль и правосудие как самостоятельные формы реализации судебной власти. Она подвергла сомнению позицию некоторых ученых о том, что судебный контроль необходимо рассматривать только в рамках правосудия. Судебный конституционный контроль осуществляется всеми звеньями судебной системы: Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ в порядке конституционного судопроизводства в соответствии с их компетенцией; а также, что очень важно, судами общей и арбитражной юрисдикции путем осуществления конституционного правосудия наряду (параллельно, смешанно) с иными формами судопроизводства.

О.В.Макарова обратила внимание на то, что значительным пробелом в правовом регулировании судебного конституционного контроля является контроль за нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти на предмет соответствия или несоответствия Конституции РФ. По ее мнению, необходимо определить процедуру признания их неконституционными.

Н.В.Чередина проанализировала практику применения избирательного законодательства судами общей юрисдикции на примере Вологодской области. Главными препятствиями, возникающими в ходе применения законодательства о выборах, являются, во-первых, недостаточная компетентность избирательных комиссий, выражающаяся в несоблюдении ими установленной законом процедуры, требований к форме и содержанию документов, а, во-вторых, низкая правовая грамотность населения, поскольку граждане плохо ориентируются в избирательном процессе, не знают о своих правах.

В выступлении М.Б.Братусь были затронуты некоторые вопросы исторического происхождения триады правомочий собственника, уникальности российской модели собственности в виде триады правомочий (владения, пользования и распоряжения) на фоне законодательства других стран. Основное внимание было уделено исследованию сущности и правового значения одного из важнейших правомочий собственника - правомочия владения. Владение по современному гражданскому законодательству России не является особым, имеющим самостоятельное значение правовым институтом, оно выступаете лишь как составной элемент, одно из правомочий носителя определенного права и, в первую очередь, права собственности. Существуют трудности, связанные с выявлением содержания, которое законодатель вкладывает в правомочие владения: кого можно считать владельцем; продолжает ли собственник оставаться владельцем вещи при сдаче ее внаем, или же владельцем вещи на период найма признается наниматель. Для устранения подобной неопределенности было предложено закрепить в российском гражданском праве "вертикальную" структуру владения, аналогичную германскому институту двойного владения, с признанием тем самым существования одновременно владения собственника и владения фактического владельца.

По мнению М.Б.Братусь, сложились все предпосылки для легального (нормативного) определения владения как "фактического состояния" с приданием ему упрощенной защиты, независимо от правовой основы. В ГК РФ имеется частный случай защиты владения - владения в рамках приобретательной давности (п. 2 ст. 234). Поскольку правила о защите давностного владения касаются непосредственно порядка осуществления защиты фактического (в том числе иногда и беститульного) владения, то, видимо, следует поместить соответствующие нормы о защите владения без привязки к условиям приобретательной давности в гл. 20 ГК РФ "Защита права собственности и других вещных прав" после норм ст. 305, направленных на защиту титульного владения.

К.С.Санин говорил о необходимости выработки дополнительных юридических механизмов, направленных на максимальную защиту прав инвесторов на финансовом рынке. В качестве примера были приведены недавно принятые изменения в Федеральный закон "Об акционерных обществах", касающиеся кумулятивного голосования при выборах членов совета директоров. Он отметил, что, к сожалению, указанные изменения в Закон вступили в силу как раз в период проведения акционерными обществами годовых общих собраний акционеров, что привело к определенным затруднениям в их реализации.

По мнению К.С.Санина, принятие правовых норм само по себе означает лишь половину дела. Основная цель состоит в переводе "бумажного права" в право действующее, реально осязаемое. Процесс воплощения нормативных целей в реальность охватывается понятием "реализация закона". Иногда трудности в реализации закона могут быть связаны с техническими ошибками, обнаруживаемыми в законах. К.С.Санин предложил рассмотреть возможность внесения изменений в законодательство в части установления ответственности членов ревизионной комиссии за составление недостоверного заключения, что обеспечило бы большее доверие инвесторов к обществу и органам его управления, защиту капиталовложений акционеров и активов общества. Кроме того, в целях обеспечения надежных и эффективных способов учета прав на акции в определении вопроса о держателе реестра акций необходимо применять не количественный критерий (более 50 акционеров), а критерий деления акционерных обществ на два типа - закрытые и открытые.

В своем выступлении В.В.Кукель затронул проблемы понимания и реализации конституционных гарантий прав потерпевшего в уголовном судопроизводстве. Докладчик определил, что конституционные гарантии представляют собой нормативно-правовой комплекс, в котором уголовный процесс является одной из ступеней их реализации. Мнения, высказываемые в юридической литературе, и судебная практика свидетельствуют о ряде проблем, возникающих при конституционном гарантировании прав потерпевшего в рамках уголовного процесса. Так, серьезной проблемой является процесс наделения пострадавшего от преступления лица правами потерпевшего, поскольку законодательство четко не устанавливает процессуальный срок этой процедуры, что, в свою очередь, затрудняет участие потерпевшего в производстве по уголовному делу. Тем не менее непосредственное участие потерпевшего в производстве по делу с момента его возбуждения способствовало бы более полной реализации его прав и в некоторой мере повысило бы раскрываемость преступлений. В.В.Кукель предложил нормативно конкретизировать срок вынесения постановления или определения о признании лица потерпевшим. Он подчеркнул, что из анализа ч.4 ст.148 УПК РФ следует, что постановление об отказе в возбуждении уголовного дела направляется заявителю, и заявитель вправе обжаловать это постановление, но в случае, если потерпевший не является непосредственным заявителем, фактически он не обладает ни информацией об отказе, ни правом прямого обжалования такого постановления, что отчасти также нарушает доступ потерпевшего к правосудию.

Кроме того, выступавший указал на проблему защиты прав и законных интересов потерпевшего при отказе государственного обвинителя от обвинения. По его мнению, потерпевший не может в полной мере принимать участие в уголовном преследовании, имея возможность лишь "поддерживать обвинение" (ч. 2 ст. 42 УПК РФ), что при отказе прокурора от обвинения часто приводит к прекращению уголовного дела, что, естественно, не отвечает интересам потерпевшего, поэтому следует наделить потерпевшего правом участия в уголовном преследовании путем внесения в ч. 2 ст. 42 УПК РФ соответствующих изменений.

Свое выступление М.А.Архимандритова посвятила вопросам, возникающим в связи с нарушением сроков выплаты заработной платы. Впервые ТК РФ (ст.4) признает принудительным трудом нарушение обязанности работодателя по выплате заработной платы. По мнению М.А.Архимандритовой, невыплата заработной платы работодателем не соответствует признакам принудительного труда, так как работник в случае нарушения установленных сроков выплаты самостоятельно принимает решение о продолжении работы либо о ее приостановке. М.А.Архимандритова считает, что законодателю следует решить возникшее противоречие, исключив из определения понятия принудительного труда формулировку "нарушение установленных сроков выплаты заработной платы или выплата ее не в полном размере". Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" только частично разъясняет вопросы применения ст. 142 ТК РФ. Не решен вопрос о том, каким образом работник должен получать информацию о погашении задолженности по заработной плате. М.А.Архимандритова также уделила внимание вопросу оплаты периода приостановки работы, предусмотренной ст.142 ТК РФ. Она рассмотрела несколько вариантов решения данного вопроса: оплачивать период приостановления работы как за вынужденный простой, либо выплачивать средний заработок, либо оставить его без оплаты. Приостановление работы в случае нарушения сроков выплаты заработной платы есть не что иное, как способ защиты работником своих прав. Следовательно, если оставить время приостановки без оплаты, возможность реализации работником данного права будет ограничена. При простое работник должен находиться на рабочем месте, в то же время в вышеуказанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ разъяснялось, что приостановление работы по причине нарушения сроков выплаты заработной платы не влечет за собой такой обязанности. Наиболее подходящим вариантом докладчик считает выплату работнику среднего заработка за все время приостановления работы в соответствии со ст. 142 ТК РФ, поскольку этот подход повысит эффективность приостановления работы в качестве средства самозащиты прав работника. М.А.Архимандритова упомянула ст. 379 ТК РФ, которая регулирует порядок самозащиты трудовых прав работника, в том числе гарантирует сохранение за работником всех прав, предусмотренных ТК РФ и иными правовыми актами, на время отказа от работы (следовательно, и право на получение заработной платы).

В своем выступлении О.Б.Минченкова говорила об обеспечении эффективности законодательства субъектов РФ, особенностях оценки эффективности регионального законодательства как составной части законодательства Российской Федерации и необходимости единых методов для этой оценки. Подчеркивалась зависимость эффективности законодательства от согласованности норм в его системе, а для федеративного государства еще и от единства норм и институтов не только различных отраслей права, но и его уровней - федерального и регионального.

О.Б.Минченкова отметила, что в настоящее время выявление эффективности закона субъектов РФ уже не может ограничиваться только традиционной проверкой его соответствия федеральному законодательству. Современное законодательство начинает принимать иные формы - это законы-программы, направленные на достижение четких, конкретных целей, что является критерием оценки
эффективности воздействия закона на соответствующие общественные отношения.

В подтверждение О.Б.Минченкова представила анализ перспективной оценки законопроектов и правоприменительной практики - судебного контроля законов субъекта РФ (на примере законодательного органа государственной власти города Москвы - Московской городской Думы).

О.Б.Минченкова предлагает законодательно определить единые критерии и правила оценки эффективности законодательства субъекта РФ, а также создать информационную систему, отражающую судебную практику как применения законодательства субъектов РФ, так и проверки его качества.

Доклад Е.А.Чирковой был посвящен основным элементам понятия "оказание социальных услуг". Она обратилась к исследованию проблем законодательства в сфере оказания социальных услуг гражданам. Можно ли назвать те действия, которые осуществляются в рамках оказания социальных услуг, собственно услугами? Взяв за основу легальное определение понятия "оказание услуг", Е.А.Чиркова приходит к выводу о том, что при оказании социальных услуг не реализуются закрепленные гражданским законодательством принципы: действие исполнителя услуги по заданию заказчика; наличие материальной заинтересованности исполнителя в достижении качественного результата своих действий. Возникает вопрос, каким образом сложившаяся ситуация может быть урегулирована с соблюдением интересов физических лиц - получателей услуг.

Видимо, социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями, не должны оказываться за плату. Кроме того, для реального повышения качества оказываемых услуг и укрепления ориентации исполнителя на интересы заказчика к организации работы соответствующих учреждений должен быть применен метод нормативно-подушевого финансирования по факту оказания услуг.

По мнению Е.А.Чирковой, в настоящее время сложившуюся ситуацию в сфере социального обслуживания граждан в широком смысле довольно трудно охарактеризовать как деятельность по оказанию социальных услуг, поскольку не реализуется ее главный принцип - направленность на максимальное удовлетворение интересов обратившегося лица.

В своем выступлении Ю.В.Горохова рассмотрела несколько проблем реализации права на доступ к информации; деятельность структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти по связям с общественностью.

На ее взгляд, основной проблемой является отсутствие специального закона, который должен обеспечить комплексное и детальное регулирование вопросов, связанных с обеспечением доступа к информации. Однако не все проблемы реализации права на доступ к информации связаны с наличием пробелов в законодательстве и недостатками ведомственных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность пресс-служб. В практике пресс-служб укоренились приемы отхода от предписаний Закона РФ "О средствах массовой информации". В докладе были рассмотрены некоторые из таких приемов. В частности, многими не соблюдаются нормы Закона "О средствах массовой информации", регламентирующие аккредитацию редакций, средств массовой информации при федеральных органах исполнительной власти. Закон не предусматривает оснований для отказа в аккредитации. Государственный орган обязан предоставить журналисту аккредитацию без каких-либо условий. Однако на практике предоставление аккредитации нередко принимает характер некоего переговорного процесса между редакцией и пресс-службой, чаще всего по поводу кандидатуры заявленного журналиста. Подобная практика прямо противоречит и букве, и духу норм об аккредитации Закона о СМИ.

Правила аккредитации государственные органы, организации и учреждения, а также общественные объединения устанавливают самостоятельно, руководствуясь Законом о СМИ. Остается неясным, каким должен быть документ, устанавливающий правила аккредитации, кто конкретно должен его утверждать. Должны ли правила аккредитации быть едиными для всей системы органов федерального министерства (включая территориальные), федеральной службы или федерального агентства и утверждаться непосредственно руководителем соответствующего ведомства либо территориальные органы должны быть наделены правом самостоятельно утверждать такие правила. Важная практическая проблема - обеспечение гарантий предоставления информации по запросу редакций или журналистов. Запрос информации и порядок его удовлетворения регламентирован Законом о СМИ достаточно подробно, но эффективной реализации права на запрос препятствует отсутствие ответственности должностного лица за содержание ответа. Существенное значение для обеспечения реализации права на информацию имеет правовая регламентация деятельности пресс-служб. Непосредственно задачи и функции подразделений федеральных органов исполнительной власти по связям с общественностью определяются внутренними актами, принятыми в соответствии с Положениями о министерствах или иными нормативно-правовыми актами, определяющими статус и полномочия того или иного органа исполнительной власти. Ю.В
.Горохова привела примеры несоответствия отдельных пунктов таких Положений нормам Закона о средствах массовой информации, отметив недопустимость подобных расхождений.

Е.Н.Жукова в своем выступлении рассмотрела концепцию участия государства в компаниях, которая получила свое воплощение в инс
титуте "золотой акции". В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 27 февраля 2003 г.) под "золотой акцией" понимается специальное право на участие Российской Федерации или субъектов РФ в управлении открытыми акционерными обществами.

Обобщая законодательные нормы, регулирующие отношения, связанные с использованием "золотой акции", Е.Н.Жукова выделила следующие отличительные черты, присущие данному институту:

1. "Золотая акция" есть специальное право на участие Российской Федерации или ее субъектов в управлении акционерными обществами.

2. Решение об использовании "золотой акции" может быть принято только Правительством РФ или органами государственной власти субъектов РФ.

3. Федеральным законом ограничены случаи, в которых соответствующими органами может быть принято решение об использовании "золотой акции".

4. Право на "золотую акцию" используется только в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации.

5. "Золотая акция" используется в отношении акционерных обществ, преимущественно находящихся в частной "собственности, и может использоваться с момента отчуждения из государственной собственности 75 процентов акций соответствующего открытого акционерного общества.

6. "Золотая акция" не имеет ограничения по сроку использования.

7. Российская Федерация или ее субъекты, в лице соответствующих органов и назначенных в установленном порядке представителей, принявшие решение об использовании "золотой акции", получают возможность не только контролировать, но и оказывать существенное влияние на деятельность акционерного общества.

В целях реализации федеральных норм, регулирующих отношения по использованию "золотой акции", был принят целый ряд соответствующих нормативно-правовых актов, конкретизирующих и уточняющих положения федерального законодательства. По мнению Е.Н.Жуковой, несмотря на кажущуюся разработанность данного института, на практике возникает масса вопросов. В соответствии с п. 3 ст. 38 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" представители Российской Федерации или ее субъектов имеют право принимать участие в общем собрании акционеров с правом вето при принятии собранием акционеров решений по определенным вопросам, перечень которых дан в Федеральном законе "О приватизации государственного и муниципального имущества". Данное право является в определенном смысле безусловным, поскольку не ограничено никакими нормами действующего законодательства, что, в свою очередь, может привести к различным злоупотреблениям со стороны государства в лице представителей Российской Федерации или ее субъектов. В действующем российском законодательстве не предусмотрено какой-либо процедуры преодоления права вето. Вместе с тем, решения соответствующих органов государства или его субъектов могут быть приняты исходя из каких-либо политических и иных мотивов, не связанных с действительными, объективно сложившимися потребностями акционерного общества, что, в свою очередь, существенно ограничивает возможность самого общества принимать необходимые, по его мнению, решения в целях повышения эффективности и доходности своей деятельности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об акционерных обществах" "если несостоятельность (банкротство) общества вызвана действиями (бездействием) его акционеров или других лиц, которые имеют право давать обязательные для общества указания либо иным образом имеют возможность определять его действия, то на указанных акционеров или других лиц в случае недостаточности имущества общества может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам".

Важный вопрос, на взгляд Е.Н.Жуковой, который возникает при анализе данной нормы, состоит в следующем: возможно ли отнесение государства в лице соответствующих органов к другим лицам, которые имеют право давать обязательные для общества указания либо иным образом имеют возможность определять его действия. Как представляется, несмотря на отсутствие однозначного законодательного решения, по мнению докладчика, в случае использования "золотой акции", государство (или его субъекты) в лице соответствующих органов может быть отнесено к категории "других лиц" и привлечено к субсидиарной ответственности при наличии совокупности определенных условий. Вместе с тем, отнесение государства (его субъектов) к категории "других лиц, имеющих право давать обязательные для общества указания либо иным образом имеющих возможность определять его действия", влечет за собой иные проблемы реализации закона. Так, принимая во внимание положения об аффилированных лицах ст.4 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а также ст. 124 ГК РФ, согласно которой к Российской Федерации и ее субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, возникает вопрос правомерности отнесения государства или его субъектов в лице соответствующих органов к аффилированным лицам акционерного общества. Разрешение этого вопроса представляется важным, поскольку положительный ответ на него влечет за собой определенные правовые последствия для акционерного общества (здесь и необходимость тесного взаимодействия с антимонопольными органами, и усложнение процедур принятия решений, функционирования общества в целом и иные последствия).

В своем выступлении О.А.Иконникова рассмотрела проблемы реализации закона при налогообложении консолидированных групп налогоплательщиков. Она отметила особую роль интегрированных корпоративных структур (групп взаимосвязанных юридических лиц - холдингов, корпораций) как в современной мировой экономике в целом, так и в российской экономике, которой традиционно присущи крупные организационные формы хозяйственной деятельности. В связи с этим она обратила внимание на ненадлежащее состояние правового регулирования налогообложения интегрированных структур, что отрицательно сказывается на процессах их образования, функционирования и развития. О.А.Иконникова выделила два основных направления регулирования статуса групп взаимосвязанных организаций в налоговом законодательстве:

1) признание в нормах налогового законодательства наличия взаимосвязи (юридической, экономической, организационной и т.п.) между членами группы юридических лиц, а именно: противодействие трансфертному ценообразованию и иным формам обхода налогов, предпринимаемым в рамках группы взаимосвязанных налогоплательщиков; полное или частичное освобождение от налогообложения хозяйственных операций между взаимозависимыми лицами;

2) установление специального режима консолидированного налогообложения взаимосвязанных налогоплательщиков (институт консолидированной группы налогоплательщиков).

О.А.Иконникова рассмотрела системы консолидированного налогообложения (СКН), действующие в различных государствах, выделила общие признаки данного режима налогообложения, а также проанализировала проблемы реализации норм законодательства тех стран, в которых введена СКН.

Остановившись на вопросе введения института консолидированной группы налогоплательщиков в налоговом законодательстве Российской Федерации, она отметила, что отсутствие правового регулирования налогообложения консолидированных групп налогоплательщиков является фактором, тормозящим развитие интеграционных процессов в экономике.

Е.А.Шелепина обратилась к теме реализации законодательства в сфере электронного документооборота (ЭДО). Она констатировала, что отсутствует не только Положение об удостоверяющих центрах (УЦ), создание которых было предусмотрено Федеральным законом "Об электронной цифровой подписи", но и Положение о лицензировании удостоверяющих центров. Согласно ст.17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежит лицензированию деятельность по выдаче сертификатов ключей электронных цифровых подписей, регистрации владельцев электронных цифровых подписей (ЭЦП), оказанию услуг, связанных с использованием электронных цифровых подписей, и подтверждению подлинности электронных цифровых подписей. Однако существующие УЦ не получают данных лицензий. Они функционируют на основе нескольких лицензий в области защиты информации, что делает их деятельность законной, но не делает их федеральными УЦ в смысле Закона об ЭЦП. Правильнее было бы называть их сертификационными, поскольку они являются, по сути, корпоративными, а их сертификаты используются только внутри замкнутых систем. Для создания сети взаимодействующих удостоверяющих центров необходимо, чтобы они использовали совместимое программное обеспечение. В противном случае пользователь сможет контактировать в информационной системе только с абонентами, получившими ЭЦП в этом же удостоверяющем центре (которая была изготовлена с помощью тех же программных средств). С целью избежать данной ситуации (которая пока существует в России) Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи" предусматривает обязательную сертификацию средств ЭЦП (то есть аппаратных и программных средств) при создании ЭЦП для использования в информационной системе общего пользования. Порядок сертификации данных средств сейчас не урегулирован, также не определен и сертифицирующий орган. Это еще одно препятствие для развития электронного документооборота в системах общего пользования. Но даже если порядок сертификации будет утвержден, это не решит проблему целиком, поскольку необходимо еще унифицировать сами стандарты программного обеспечения, используемого при идентификации ЭЦП. Это достаточно важно, так как согласно ст.5 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" юридическая сила электронной цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима их использования.

Е.А.Шелепина осветила и некоторые мировые тенденции в данной сфере. Она затронула проблемы, связанные с Директивой Европейского Союза о правовых основах Сообществ для электронных подписей, в которой говорится, что "государства-участники должны обеспечить, чтобы продукты электронной подписи, которые соответствуют требованиям настоящей Директивы, разрешались к свободному обращению на внутреннем рынке". Относительно центров сертификации открытых ключей цифровой подписи в Директиве также содержится категоричное требование: "Государства-участники не вправе ставить оказание сертификационных услуг в зависимость от получения предварительного разрешения со стороны государственных органов" (ст. 3). Не содержат правил о лицензировании и сертификации в данной сфере и Типовой закон ЮНСИТРАЛ 1996 г. об электронной торговле (с последующими изменениями и дополнениями), Типовой закон ЮНСИТРАЛ 2001 г. об электронных подписях. Таким образом, наше законодательство в данной сфере предоставляет меньшую свободу участникам ЭДО и пытается контролировать их деятельность, что не вполне соответствует международным нормам и принципам.

Е.А.Шелепина отметила, что частично правовая база в сфере электронного документооборота имеется. Практически же она реализуется лишь в корпоративных информационных системах. Для того, чтобы создать действительно открытую систему документооборота с использованием цифровой подписи, нужны инфраструктура и соответствующее ее законодательное закрепление, а также приведение российского законодательства в соответствие с международными принципами и нормами в данной сфере.

Н.В.Гуль в своем выступлении рассмотрела проблемы уголовной ответственности за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего. Она указала, что в УК РФ содержится норма об ответственности за неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего (ст. 156). Появившись в отечественном законодательстве лишь в 1996 году, эта норма стала реально действующей и широко применяется. Например, в 1998 году по России зарегистрировано 1969 таких преступлений. В 1999 году их было зарегистрировано 2116, а в 2000 - 2557. По причине того, что данная статья УК РФ является принципиально новой для отечественного законодательства, отсутствует сложившаяся практика ее применения, и сами положения ст. 156 нередко трактуются по-разному. В связи с этим, по мнению Н.В.Гуль, существует самая серьезная необходимость в выработке единого уголовно-правового подхода в понимании и применении этой статьи. Объектом
данного преступления являются общественные отношения, обеспечивающие право ребенка на воспитание и заботу. Нормативное воплощение это право получило в целом ряде документов. Например, ст.38 Конституции РФ определила, что забота о детях, их воспитание есть равное право и обязанность родителей. Данные положения закреплены и на международном уровне (например, ст.18, 19 Конвенции о правах ребенка). Н.В.Гуль отметила, что в настоящее время остается спорным понимание таких вопросов, как о
бязательность систематичного характера неисполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего; понимание самого жестокого обращения с несовершеннолетним, соотношение жестокого обращения и насилия при неисполнении обязанностей по воспитанию. По ее мнению, необязательно устанавливать систематический характер неисполнения обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, так как в законе текстуально отсутствует такое требование, то есть криминальным может быть и однократное исполнение указанного деяния. Она подчеркнула, что неисполнение обязанностей по воспитанию само по себе уже значительно нарушает права и интересы несовершеннолетнего и может составлять самостоятельный состав преступления, в то время как жестокое обращение с несовершеннолетним или применение к нему насилия следует рассматривать как квалифицирующие признаки. Либо, на взгляд докладчика, необходимо дать точное понятие "жестокого обращения" в уголовном праве (например, в качестве примечания), чтобы не допустить расширительного толкования данного понятия.

Н.В.Гуль предлагает дополнить статью 156 УК РФ частью второй, в которой бы содержался признак жестокого обращения с детьми публично либо в присутствии других несовершеннолетних. Резко возрастает опасность посягательства при совершении этого преступления в отношении двух и более несовершеннолетних. Часто встречаются факты жестокого обращения сразу с несколькими несовершеннолетними потерпевшими, и этот пробел целесообразно было бы устранить из области уголовного права. В последнее время нередки стали случаи злоупотребления опекунскими обязанностями в корыстных целях. Причем эти факты совершения преступления имеют тенденцию роста, что связано, прежде всего, со становлением рыночных отношений, с резким ухудшением материального обеспечения населения и с другими негативными явлениями, происходящими в обществе. По мнению Н.В.Гуль, целесообразно было бы учесть и эти обстоятельства в качестве квалифицирующих признаков данного состава. Она отметила, что очень высока общественная опасность деяний, направленных на неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего, заведомо для виновного находящегося в беспомощном состоянии. На взгляд докладчика, необходимо устранить данный недостаток. Н.В.Гуль предлагает также ужесточить санкцию нормы, установленную в ст. 156 УК, и предусмотреть больший срок лишения свободы, например до трех лет.

В своем выступлении С.И.Дерука проанализировала опыт создания полных обществ в Латвийской Республике и сделала вывод о том, что право создавать полное товарищество должно быть предоставлено не всем гражданам (включая несовершеннолетних), а лишь полностью дееспособным физическим лицам.

Во-первых, предпринимательская деятельность - систематическая и самостоятельная деятельность, что предполагает независимость предпринимателя от кого бы то ни было. Если же для каждой торговой сделки требуется согласие законного представителя, то, очевидно, не может быть и речи о самостоятельном осуществлении предпринимательской деятельности.

Во-вторых, сделка, направленная на создание юридического лица, имеет личный характер, а потому совершение ее через представителя вряд ли возможно.

В-третьих, учредители полного товарищества несут по его долгам субсидиарную ответственность своим личным имуществом. Имущества несовершеннолетних может оказаться недостаточно для должного обеспечения интересов кредиторов товарищества.

В-четвертых, занятие предпринимательской деятельностью, связанной с коммерческим риском, требует наличия определенного жизненного опыта, которого еще слишком мало у несовершеннолетних.

В этой связи С.И.Дерука предложила изложить ст.2241 Гражданского кодекса ЛР в следующей редакции: "Товариществом является объединение двух или более полностью дееспособных лиц на основании договора товарищества для достижения общей цели общими силами или средствами".

Д.Г.Хасанов в своем выступлении говорил о том, что не случайно экологические проблемы последних лет относятся к глобальным проблемам современности. Несмотря на предусмотренное законодательством значительное количество мер по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду и стимулирование рационального природопользования, общая экологическая ситуация в стране по-прежнему остается напряженной. По мнению докладчика, подобное положение вещей сохраняется не в последнюю очередь из-за компенсационного характера экологического законодательства, а также из-за явного дефицита эффективных механизмов, которые могли бы своевременно предупреждать негативное воздействие хозяйственной деятельности человека на окружающую среду. Плата за негативное воздействие на окружающую среду является скорее своего рода индульгенцией, выдаваемой государством природопользователю-нарушителю, нежели реальным механизмом возмещения экологического вреда. В практике природопользования наблюдаются случаи колоссальных диспропорций между экономическим потенциалом предприятия и затратами на собственно использование природных ресурсов, не говоря уже о расходах на природоохранные мероприятия. Минимизировать риск возникновения подобных ситуаций можно путем закрепления и[развития в законодательстве и практике его применения мер экономического контроля, оценивающих экономический "вес" предприятия и затраты на рациональное природопользование.

Экономический "вес" предприятия-природопользователя Д.Г.Хасанов предлагает определять исходя из величины уставного капитала, отсутствия долговых финансовых обязательств и других критериев, если же природопользование предполагается долгосрочным, то в качестве дополнительного, корректирующего критерия может выступить коэффициент рентабельности намечаемого вида природопользования. В результате сопоставления двух категорий получается формула, согласно которой объем предоставляемых в пользование природных ресурсов должен соизмеряться с экономическим "весом" природопользователя.

Совершенствование применения мер экономического контроля к природопользователям, отметил Д.Г.Хасанов, сориентирует предприятия на качественное, а не количественное использование природных ресурсов, повысит экономическую отдачу природопользования, устранит значительный пласт очевидных и неизбежных экологических правонарушений. Вместе с тем экономически эффективное природопользование обеспечит повышение налоговых отчислений, поскольку сокрытие прибыли будет не в интересах природопользователей.

Особенности реализации норм семейного права при рассмотрении дел, связанных с воспитанием детей, нашли отражение в выступлении О.С.Батовой. Она отметила, что Семейный кодекс РФ содержит достаточно большое количество норм процессуального характера (например, ст. 21-24, 28, 44, 49, 50 и др.). Но это само по себе не облегчает процесс реализации прав и законных интересов ребенка при рассмотрении конкретного дела. О.С.Батова предложила два варианта решения данной проблемы: создание специального нормативного акта - Семейно-процессуального кодекса - и введение специальной главы в ГПК РФ "Особенности рассмотрения дел, связанных с участием детей" и изъятие всех процессуальных норм из материального права. По мнению О.С.Батовой, второй вариант является наиболее приемлемым и оправданным способом для устранения проблем в реализации СК РФ, так как большое количество бланкетных и отсылочных процессуальных норм негативно отражается на правах и законных интересах детей и других заинтересованных лиц при рассмотрении споров о детях.

О.С.Батова выделила следующие взаимосвязи материальных и процессуальных норм при реализации норм семейного права в случаях рассмотрения споров о детях.

1) Реализация норм семейного права в рамках гражданского процесса проявляется в определении субъектного состава и процессуального положения участников судопроизводства. В СК РФ конкретизируется круг субъектов, имеющих право обратиться в суд в защиту своих прав или прав и интересов несовершеннолетних, что воздействует на принятие конкретных заявлений к производству суда.

2) Реализация норм семейного права осуществляется путем определения предмета доказывания и правил доказывания при рассмотрении судом конкретных споров о детях.

3) Исследование подведомственности данной категории дел позволяет определить границы правовой защиты семейных прав, общие и дополнительные критерии подведомственности, соотношение судебной и административной подведомственности в разрешении споров о детях.

Совершенствованию реализации правовых норм о казначейском исполнении бюджетов было посвящено выступление М.С.Ивановой. Существующая практика исполнения доходной части бюджетов всех уровней предполагает казначейское исполнение в системе федерального казначейства. Федеральное казначейство на своих счетах аккумулирует доходы всех уровней бюджетной системы и прогнозирует поступление доходов. По мнению М.С.Ивановой, для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы через органы федерального казначейства следует: во-первых, перевести на кассовое обслуживание государственные внебюджетные фонды, а также региональные и местные бюджеты; во-вторых, разработать унифицированные федеральные стандарты казначейского исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы; в-третьих, ввести план счетов бюджетного учета, который будет включать план счетов по исполнению бюджетов, план счетов бюджетных учреждений и бюджетную классификацию. М.С.Иванова отметила, что в период активного реформирования всей финансово-бюджетной сферы Российской Федерации и перераспределения полномочий между различными уровнями государственной власти решение задачи обеспечения управляемости и подконтрольности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы государства является важным фактором для решения экономических и социальных проблем.

Выступление Е.В.Уховой было посвящено производству по уголовным делам у мирового судьи. Такое производство является одним из видов упрощенных производств и вполне соответствует духу и сущности мировой юстиции. Однако следует признать, что УПК РФ не использовал всех возможностей такого положения, и поэтому процедура рассмотрения дел мировым судьей практически не отличается от стандартного порядка рассмотрения дел в суде первой инстанции. В силу этих причин Е.В.Ухова предложила восстановить институт сокращенного судебного следствия в производстве у мирового судьи, в том числе по делам частного обвинения. Данное предложение в процессе проведенного исследования нашло поддержку у 69,4 процента опрошенных мировых судей. Изучение правоприменительной практики по делам частного обвинения, проведенное в Вологодской, Архангельской, Кировской и Костромской областях, показало, что из-за неявки подсудимых лишь 40-45 процентов дел рассматриваются в первом судебном заседании. Решение проблемы неявки подсудимых в судебное заседание у мирового судьи могло бы состоять в законодательном закреплении возможности заочного рассмотрения уголовных дел. В силу этих причин Е.В.Ухова считает целесообразным закрепить в уголовно-процессуальном законодательстве Российской Федерации норму, согласно которой судебное разбирательство в отсутствие подсудимого может быть допущено в случае, если по уголовному делу частного обвинения подсудимый не явился в зал судебного заседания по причине, признанной судом неуважительной. Это предложение поддержали 77,5 процента из числа опрошенных мировых судей.

К опыту США в вопросах применения норм о невменяемости обратился С.П.Кубанцев. Определение невменяемости в уголовном праве США базируется на правилах Макнатена, на теории непреодолимого импульса, которая дополнила правила Макнатена волевым признаком, и на правилах, разработанных Американским институтом законодательства, которые в совокупности называются "тестом существенной умственной способности". На территории США сосуществуют два вида приговоров в отношении лиц, признанных в законном порядке невменяемыми: "невиновен по причине невменяемости" и "виновен, но психически болен". Рассматривая, насколько приговор "невиновен по причине невменяемости" опаснее приговора "виновен, но психически болен", выступавший пришел к выводу, что, хотя и существуют прецеденты освобождения от уголовной ответственности по невменяемости лиц, которые на самом деле не страдают психическими отклонениями, тем не менее, число таких случаев чрезвычайно мало.

О.В.Петникова обратилась в своем выступлении к некоторым аспектам отношений по созданию юридических лиц. Она провела сравнительно-правовой анализ положений права России и Великобритании по созданию корпоративной организации и отметила, что законодательное регулирование отношений по созданию корпоративной организации в отечественном праве выглядит явно недостаточным. Закон регулирует лишь порядок принятия решений учредителями и вопросы, по которым такие решения должны быть приняты. В ходе учреждения юридических лиц учредители несут определенные расходы. В Великобритании расходы промоутеров на этапе создания компании до момента ее непосредственного появления могут быть компенсированы, если уже созданная компания сочтет необходимым их компенсировать. Российское же законодательство исходит из того, что в случае одобрения действий учредителей в ходе создания общества после его создания общим собранием участников общество несет ответственность по обязательствам учредителей, связанным с его созданием. Формулировку этой нормы, очевидно, нельзя признать логичной. По мнению О.В.Петниковой, ответственность по обязательствам учредителей, связанным с созданием организации, может перейти к созданной организации лишь путем смены лиц в обязательстве - перевода долга с учредителя на организацию. Отечественное законодательство не ставит вопроса о возможности перехода к организации прав, приобретенных учредителем в процессе создания с целью последующей передачи организации, и о допустимости компенсации вновь созданной организацией расходов, понесенных учредителями в процессе учреждения. О.В.Петникова считает, что следует изменить текст соответствующей нормы путем указания на допустимость принятия организацией решения о переводе на себя обязательств, заключенных учредителем для создаваемой организации.

А.В.Канчукоева в своем докладе изложила некоторые проблемы, связанные с порядком опубликования и вступления в силу нормативных актов.

На практике не все субъекты Федерации одинаково успешно выполняют функцию обнародования принятых нормативных актов. Не во всех регионах выходят официальные издания (Чеченская Республика), в ряде субъектов (Калмыкия, Волгоградская область) отсутствуют постоянные источники опубликования типа бюллетеней и ведомостей, что ограничивает доступ населения к законодательству. Единственным подобным изданием здесь является газета, не гарантирующая публикации полных текстов вновь принятых нормативных актов. Кроме того, газета в соответствии с законодательством данных регионов является источником официального опубликования и для ведомственных актов. Такое положение дел вряд ли оправданно. Необходимо, чтобы официальный источник опубликования издавался тиражом, достаточным для удовлетворения потребностей не только государственных органов, но и населения, что не всегда учитывается. Не всегда обеспечивается и своевременная доставка таких печатных изданий.

Сложившийся на практике порядок вступления законов в силу в субъектах Российской Федерации не соответствует общему правилу, в соответствии с которым закон считается вступившим в силу по истечении установленного законом срока после дня его официального опубликования, если самим законом не установлено иное.

Подавляющее большинство законов субъектов РФ содержат формулу "настоящий закон вступает в силу с момента его официального опубликования". Негативные последствия такой практики очевидны. Граждане, равно как и должностные лица, лишаются возможности внимательно ознакомиться с новшествами в правовом регулировании, уяснить их содержание и сообразовать в соответствии с ними свое поведение. Поэтому необходимо нормативно закрепить вступление акта в силу не сразу после его опубликования, а по истечении определенного срока.

Также, по мнению А.В.Канчукоевой, существует ряд проблем, касающихся качества оформления официальных публикаций. К наиболее типичным можно отнести следующие: нечетко пропечатываются или совсем отсутствуют реквизиты актов; издания выходят на бумаге низкого качества; к нормативным актам, которые утверждают положения, программы, порядки, не публикуются соответствующие положения; допускаются разночтения основных реквизитов (между утверждающими и утверждаемыми актами); допускаются разночтения в названии акта (между законом и нормативным актом, который его принимает; между разными источниками, публикующими закон; между заглавием закона и текстом документа; между указанием заглавия закона в содержании бюллетеня и в самом законе); допускаются разночтения в написании прописных и строчных букв, в первую очередь в названиях органов власти и видов нормативных актов; допускается повторное опубликование (означающее вступление в силу) нормативного акта в одном и том же источнике.

Для решения перечисленных проблем, с точки зрения А. В.Канчукоевой, необходимо усиление контроля со стороны правотворческого органа (в целом или его подразделения) или лица, ответственного за издание в официальном источнике вновь принятого нормативного акта.

А.В.Канчукоева отмечает, что введение специальных норм, предписывающих необходимость официального опубликования нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации как обязательного условия вступления в силу, обеспечивает полную информацию об их принятии и содержании, способствует доступности актов, имеющих общеобязательное значение, что, безусловно, является позитивным моментом.

А.Е.Толстая рассмотрела такую актуальную проблему реализации положений законодательства в сфере земельных правоотношений, как выкуп земельных участков, на которых расположены приватизированные объекты промышленных предприятий. Основной причиной "торможения" процесса переоформления прав, по ее мнению, является действующий порядок установления выкупной цены, основанной на величине ставки земельного налога.

Во-первых, отсутствует постановление Правительства РФ, утверждающее применение поправочных коэффициентов, что вызывает определенные проблемы в правоприменительной практике. Однако А.Е.Толстая полагает, что это не является препятствием для расчета выкупной цены, поскольку в данном случае приоритет имеет Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" (п. 2 ст. 43), который использование поправочных коэффициентов при расчете выкупной цены не предусматривает (ст. 28).

Второй спорный момент - применение ежегодно повышающих ставку земельного налога, так называемых бюджетных коэффициентов. С одной стороны, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа в 2002- 2003 гг. был принят целый ряд решений, признающих их применение в целях расчета выкупной цены необоснованным. С другой стороны, на деле получается, что рассчитанная в соответствии с законом и основанная на применении бюджетных коэффициентов выкупная цена оказалась "неподъемной" для большинства промышленных предприятий. Более того, в силу отраслевых особенностей использования предоставленных для производства земельных участков и различия в уровне рентабельности промышленных предприятий они оказались поставленными в заведомо неравные экономические условия с точки зрения возможности отвлечения части прибыли на приватизацию закрепленных за ними земельных участков. За счет ежегодной индексации цена на земельные участки, на которых расположены приватизированные здания, строения, сооружения, вырастает настолько, что по некоторым регионам уже превышает рыночную стоимость на аналогичные (сходные по условиям местоположения и виду использования) свободные земельные участки, приобретаемые на торгах. В то же время выкупная цена может не соответствовать интересам местных властей, как слишком низкая по сравнению с существующим положением на рынке земли.

В конце своего доклада А.Е.Толстая высказалась за скорейшее принятие таких нормативных актов, которые уравновесили бы интересы различных сторон и создали бы равноправные и эффективные механизмы их реализации. В этих целях она предложила рассмотреть возможность стимулирования снижения выкупных цен регионами, сокращения выкупаемых площадей, использования различных форм оплаты, в том числе рассрочек выплат.

Э.В.Левин посвятил свое выступление проблемам квалификации договора транспортной экспедиции и недопустимости отнесения услуг по данному договору к так называемым посредническим (услугам по договорам комиссии, поручения, агентирования). Э.В.Левин отстаивал точку зрения о полной самостоятельности договора транспортной экспедиции. В связи с этим неправомерно в целях налогового учета расценивать транспортно-экспедиционную деятельность как посредническую. По мнению докладчика, известные затруднения на практике представляет вопрос отнесения того или иного обязательства к транспортно-экспедиционному, в том числе и в целях налогообложения. Оказание многих услуг не урегулировано в транспортных уставах и кодексах, и правоприменитель порой сталкивается с определенными трудностями при необходимости дать правовую квалификацию того или иного обязательства в сфере транспортных правоотношений. Э.В.Левин также обратил внимание на специфический признак договора транспортной экспедиции, связанный с перевозкой груза. Достаточен ли данный критерий для рассмотрения того или иного договора в качестве договора транспортной экспедиции?

По мнению автора, большинство услуг в сфере транспорта так или иначе связаны с перевозкой груза, и в случае отсутствия прямого указания законодательства могут быть рассмотрены в качестве экспедиционных, с распространением на них соответствующих налоговых последствий. Таким образом, по мнению докладчика, существует необходимость в уточнении в гражданском праве признаков договоpa транспортной экспедиции, позволяющих однозначно отделить договор транспортной экспедиции от иных договоров в сфере транспорта, нормативном закреплении в целях налогообложения ряда услуг в сфере транспорта в качестве "транспортно-экспедиционных", что, безусловно, будет способствовать более эффективному использованию договора транспортной экспедиции в гражданском обороте.

В.И.Мельникова обратила внимание участников конференции на административно-процессуальный аспект взаимоотношений участников дорожного движения. В своем докладе она отметила основные законодательные аспекты регулирования безопасности дорожного движения, порядок производства по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения. В частности, была подчеркнута необходимость внесения дополнений в КоАП РФ, направленных на четкое указание оснований для применения такой меры, как арест транспортных средств. В настоящий момент данным актом не закреплен перечень таких оснований, что приводит к применению ареста без достаточных оснований. Также было указано на недостатки законодательного регулирования порядка задержания транспортных средств и последующего их хранения на специализированных стоянках, в том числе отсутствие единых критериев для выбора организаций, реализующих совместно с уполномоченными государственными органами данную меру.

Докладчик предложила некоторые методы борьбы с правонарушениями в данной области. Так, мерой, направленной на минимизацию правонарушений в области дорожного движения, по мнению докладчика, является усиление административной ответственности за совершение данной группы правонарушений, в том числе увеличение размера административных штрафов, являющихся основной санкцией при совершении рассматриваемых правонарушений.

Н. В. Гуль, аспирантка ИЗиСП;

М. А. Ковалева, и. о. старшего научного сотрудника ИЗиСП;

А. Е. Помазанский, младший научный сотрудник ИЗиСП

1 Андреев Ю. Рассмотрение земельных споров // Хозяйство и право. 1997. № 8.