Российская Конституция и развитие законодательства

ЮРИДИЧЕСКАЯ ЖИЗНЬ. ХРОНИКА
Российская Конституция и развитие законодательства
С международной научно-практической конференции в ИЗиСП


В связи с 10-летием принятия Конституции РФ Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел международную научно-практическую конференцию на тему "Российская Конституция и развитие законодательства". В конференции приняли участие представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ, высших судебных органов, ведущие российские и зарубежные ученые.

С приветственным словом выступил заместитель Председателя Правительства РФ Б. С. Алешин. Он огласил направленное Правительством РФ в адрес конференции поздравление. Было отмечено, что принятая в 1993 году Конституция положила начало качественно новому этапу в развитии правовой системы России и дала импульс развитию всех отраслей законодательства. За истекшие годы неизменно повышалась роль Правительства РФ в законотворческой деятельности. Из принятых в 2001-2003 гг. законов боле
е 40% процентов внесены Правительством. Большинство из них имеет приоритетное значение для развития различных отраслей законодательства. Планы законопроектной работы предусматривают подготовку в ближайшее время десятков новых нормативных документов. В этой работе Правительство опирается на научный потенциал специалистов разных отраслей знаний. Особая роль принадлежит юридическим научным и учебным учреждениям.

Однако еще не все сделано для достижения оптимального уровня научного обеспечения законотворчества. А сделать это необходимо, поскольку на повестке дня стоят масштабные задачи по обновлению законодательства. Выступающий подчеркнул, что как в этой работе, так и в решении новых правовых проблем Правительство опирается на специалистов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Слово для приветствия было предоставлено вице-президенту Российской академии наук, академику А. Д. Некипелову. Он отметил, что Конституция РФ ориентирована на формирование правового и социального государства, развитие демократических форм жизни общества и соблюдение прав человека. Вместе с тем далеко не все положения Конституции реализуются, многие из них рано или
поздно потребуют корректировки. Некоторые ее о положения не могут быть в полной мере реализованы в силу институциональной незрелости общества. Например, установки на формирование правового государства предъявляют очень серьезные требования к
ак к качеству самого права, так и к качеству правоприменительной системы. В этой области позитивные тенденции налицо, и сам факт начала судебной реформы, целого ряда других преобразований имеет важное значение. Иначе обстоит дело в случае с положением Конституции о социальном государстве. Реализация этого положения связана с конкретной политической практикой. Трудно признать социальным государство, в котором наблюдаются такие огромные разрывы в жизненном уровне различных слоев общества, такие масштабы бедности.

Научную часть конференции с докладом "Российская конституционная модель и развитие законодательства" открыла директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Т. Я. Хабриева. Она подчеркнула, что каждый крупный перелом в истории, начало нового этапа развития обычно рождают конституции, и именно в таких условиях возникает новая конституционная модель регулирования общественных отношений. Так, Конституция 1993 года олицетворяет собой новую конституционную модель нашей страны, возникшую на переломном этапе развития Российского государства.

Конституционная модель - это обобщенное и наиболее отчетливое выражение признаков, выделяющих данное явление из других явлений того же рода. Это определенный образ конституционного регулирования основных, главных общественных отношений. Конституционная модель может быть представлена несколькими конституциями, характеризующимися единством содержательных признаков, но может иметь и единичное выражение, если некоторые основные черты конституции характеризуются
значительной спецификой, отражающей новое решение конституционных проблем.

В докладе были названы следующие основные черты, присущие конституционной модели, в том числе и российской. Во-первых, возникая на переломном этапе исторического развития, она является ответом на назревшие главные, а не частные потребности общества. Конституционная модель отражает определенное мировоззрение и уровень правового сознания в обществе, особенности политико-правового развития страны. Во-вторых, конституционная модель характеризуется органическим единством. Она регулирует основы конституционного строя, правового статуса личности с позиций общечеловеческих ценностей, применяя их с учетом специфических условий страны. В-третьих, конституционная модель - это юридическая проекция общественного развития. Она не столько фиксирует настоящее, сколько является ориентиром на будущее. В-четвертых, всякая новая конституционная модель, в отличие от обычной новой конституции, является фактором стабилизации общества после пережитых социальных потрясений.

Российская конституционная модель обладает своими особенностями. Первой особенностью является то, что она возникла в условиях антитоталитарной демократической революции. На взгляд докладчика, это не буржуазно-демократическая революция, как ее иногда называют в СМИ, а новое явление в развитии человечества. Данное обстоятельство отражается в содержании Конституции 1993 года, в подходах к регулированию форм собственности, к социальной роли государства, роли общественных объединений и другим вопросам.

Вторая особенность российской конституционной модели - акцент на установление балансов в конституционном регулировании. Российская конституционная модель преодолевает западный индивидуализм, соединяя интересы человека и государства, человека и коллектива, человека и общества. Это означает, с одной стороны, принципиальный разрыв с прежним тоталитарным подходом о примате интересов общества и государства. С другой стороны, утверждается, что коллективные интересы не менее существенны, чем интересы отдельной личности.

Третьей особенностью российской конституционной модели является то, что она, обладая единством подходов к решению задач российского общества, в комплексе закрепляет новые взаимосвязи: человек - коллектив - государство - общество, регулирует основы экономических, социальных, политических, духовных отношений в обществе, основы взаимоотношений с международной средой.

Общественная стабильность, заложенная в российской конституционной модели, опирается на поступательное, прогрессивное развитие общества, что является четвертой особенностью.

Пятая особенность - гибкость российской конституционной модели. Она позволяет общественным отношениям эволюционировать в разных направлениях, искать оптимальную для российских условий форму, способна функционировать в изменяющихся условиях.

Поскольку российская конституционная модель - это целостное образование, она содержит в себе комплекс основных норм, Т. Я. Хабриева выделила в этом комплексе пять блоков, определяющих: основы статуса человека и гражданина, основы политической системы общества, его экономические и социальные основы, основы духовной жизни общества.

Первый блок российского законодательства - институт прав и свобод человека и гражданина. Заметных результатов законодательство достигло в регулировании политических прав граждан. Получили законодательное развитие и многие экономические и социальные права. Российская конституционная модель вложила в некоторые из них иное, чем было ранее, содержание. Это относится к праву на труд, праву на образование, праву на социальное обеспечение, праву на жилище, праву на медицинскую помощь. Особенность данной группы прав заключается в том, что их реализация зависит от наличия соответствующих гарантий, в первую очередь материальных, иначе они превращаются в фикцию. Вместе с тем, как было отмечено в докладе, механизмы реализации прав человека и ответственности государства за их обеспечение остаются реальной проблемой и не позволяют полноценно воплотиться в жизнь российской конституционной модели.

Динамичное развитие получил блок законодательства, регулирующего основы политической системы, принципы которой определены Конституцией.

За последние годы приняты реальные меры по развитию судебной системы и утверждению независимой судебной власти, реализующей свои полномочия в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, обеспечения единого правового пространства.

В то же время так называемый политический блок законодательства имеет свои недостатки. До сих пор еще не приняты акты, предусмотренные самой Конституцией.

При характеристике "экономического блока" законодательства было отмечено его весьма непоследовательное развитие, хотя сегодня он во многом заполнен.

Одной из важных конституционных характеристик Российского государства является его социальная роль. Российская конституционная модель исходит из концепции "государства труда", предполагающей, что государство должно обеспечивать основные нужды человека, но он сам должен принимать меры для своего благополучия. Государственная поддержка должна касаться в первую очередь тех граждан, которые уязвимы в социальном плане. Законодательство об охране здоровья граждан остро нуждается в скорейшей систематизации с целью устранения множественности актов, дублирования и декларативности норм. Необходимо совершенствование; законодательной базы российской системы медицинского страхования.

В докладе была затронута и такая деликатная сфера жизни общества, как духовная. Это проявляется и в достаточно ограниченном ее конституционном регулировании. Российская конституционная модель исходит из идеологического многообразия, свободы мысли и слова, свободы СМИ, запрета цензуры, свободы творчества и преподавания, свободы вероисповедания. Но в то же время не признает вседозволенности. По понятным причинам этот блок законодательства самый незаполненный. Есть законы о свободе совести и о религиозных объединениях, о средствах массовой информации. Недавно принят Закон о противодействии экстремистской деятельности, в том числе в духовной сфере. Тем не менее этого оказалось недостаточно, чтобы противодействовать идеологии, наносящей вред нравственности, здоровью граждан, правопорядку, единству многонационального и многоконфессионального народа России. Можно ожидать, что законодательство более серьезно подойдет в этом вопросе к регулированию деятельности СМИ, являющихся сегодня главным средством воздействия на сознание граждан. Во многих демократических странах созданы общественные (наблюдательные) советы при СМИ, и это не трактуется как ограничение свободы слова.

В заключении было особо подчеркнуто, что Конституция РФ 1993 года вобрала в себя ценности мирового конституционализма и вряд ли сможет в ближайшее время подвергнуться принципиальному пересмотру. Российская конституционная модель - это прообра
з будущего, и во многом оно зависит от того, насколько наше общество сумеет воплотить в жизнь идеалы современной российской конституционной модели.

С докладом "Конституция России: проблемы становления и реализации" выступил Председатель Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В. Д. Зорькин. Им было отмечено, что Конституция РФ 1993 года - первая в истории страны полноценная конституция, признающая неотчуждаемость основных прав и свобод человека и предусматривающая демократизм организации публичной власти, ее правовой характер. Главная проблема - реализовать этот потенциал, обеспечив адекватную интерпретацию Конституции в контексте развития России, ее государственной и общественной жизни.

В настоящее время все более ставится под сомнение Вестфальская система международного права. Сегодня эта система поставлена под сомнение рядом добровольных международных соглашений, в рамках которых значительные объемы государственного суверенитета делегируются наднациональным органам или частям государства. Такая тенденция, по мнению докладчика, опасна потому, что в ней конкретные политические понятия государств и границ вытесняются абстрактными, не имеющими опоры ни в каком праве, географическими и социально-экономическими терминами.

Сейчас от российских специалистов по конституционному и международному праву требуется точный анализ современного понятия полноценного суверенитета, предельно учитывающего все императивы либеральной демократии и одновременно обеспечивающего все компоненты сильной и правовой власти. Именно сейчас от этого в высокой степени зависит сохранение и укрепление мировой субъектности России во всех ее измерениях - политическом, экономическом, социальном.

Строительство современного либерального демократического общества требует активной интеграции России во все мировые процессы. Конституция и ее точная, современная и гибкая интерпретация Конституционным Судом должны обеспечить такую интеграцию. Докладчик отметил, что в российской Конституции для этого заложены полноценные правовые возможности, дух и буква Конституции позволяют нашей стране обеспечить высокую открытость; миру и сохранить реальную государственную субъектность.

Выступающий подчеркнул, что для государственной устойчивости и государственной целостности необходимо точное соответствие власти и права. И особая важность Конституции состоит в том, что она является основой, "несущим каркасом" всей правовой системы, всей "пирамиды" публичной власти.

В. Д. Зорькин также отметил, что, идеального текста Конституции, не допускающего неоднозначных толкований, нет и быть не может. И только акцент Конституции 1993 года на полномочиях президентской власти спас Россию от государственного распада. Существуют процессы, которые создавали и продолжают создавать угрозы такого распада. И для отражения этих угроз в стране должна быть сильная президентская власть.

В мировой практике серьезные изменения конституции - явления чрезвычайные. Фундаментом социально-государственной устойчивости является стабильность конституционного строя. Именно эта стабильность позволяет всем субъектам политики, экономики, социального действия понимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность.

Было подчеркнуто, что Конституция Российской Федерации - бесспорная и единственная в своем роде правовая гарантия стабильности политического и общественного строя, это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна. Конституция - это свод основополагающих правил, в пределах которых возможна политическая борьба. Президент является гарантом Конституции, а Конституционный Суд РФ должен быть ее хранителем, с тем чтобы борьба всегда шла именно в пределах правил. Но Конституция не исчерпывает этих правил. Кроме нее, существует система законодательства, нижестоящих нормативных правовых актов, актов применения права. Но все это обязано существовать в конституционных рамках. И одна из особых угроз обществу - нарушения конституционных рамок как главных правил.

Конституционные основы российской государственности нужно анализировать, обсуждать, подвергать тщательному анализу, но делать это необходимо высокопрофессионально. В.Д.Зорькин отметил, что в то же время текст Конституции живет в сложном контексте культуры и идеологий, которые не могут не влиять на его творящее действие. Выходы этого текста в соприкосновение с целостной жизнью, и в том числе с политической, экономической, социальной реальностью, - в его интерпретациях. А суть этих интерпретаций - в практическом правотворчестве и правоприменении. И именно здесь, по его мнению, кроется много правовых "подводных камней". Главные проекции Конституции на повседневную практику - законы, другие нормативные правовые акты и правоприменение. У этой проблемы две основных стороны - законодательство и система исполнения законодательных норм. Многие, и не без оснований, критикуют российское законодательство за его недостатки. Одной из причин этих недостатков является неадекватный опыт и профессионализм российских парламентариев. В законодательном процессе недостаточно просто знать правила, нужно еще уметь ими пользоваться. Второй стороной этой же проблемы является правоприменение. Судебная система - в большой мере еще и сфера интерпретации, толкования законов. Необходимо максимально быстро создавать в России современную и эффективную судебную власть. Конституционный Суд является вершиной этой власти. В выступлении было отмечено, что количество обращений в Конституционный Суд по вопросам нарушений Конституции, конституционных прав и свобод возрастает.

С одной стороны, это означает, что все больше граждан страны осваивают правовую систему и начинают ее активно использовать. Однако многие жалобы, поступающие в Конституционный Суд, свидетельствуют не столько о дефектах законов, сколько об ошибках правоприменителей. А растущий поток обращений по поводу таких ошибок не может не снижать оперативность работы по рассмотрению дел, имеющих важнейшее значение для российской государственности.

С докладом "Конституция и законодательство об арбитражных судах в РФ" выступил Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, член-корреспондент Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор В. Ф. Яковлев. Им было отмечено, что Конституция РФ 1993 года закрепила основные принципы осуществления государственной власти в России на основе разделения властей, тем самым создав прочную правовую базу для дальнейшего развития судебной реформы.

Современное состояние правовой базы, обеспечивающей проведение судебной реформы, позволило выступающему заявить, что достигнуты серьезные результаты по концептуальным направлениям, отвечающие требованиям правового государства: судебная власть утвердилась как самостоятельная и независимая в своей деятельности от законодательной и исполнительной властей; ее компетенция конституционно определена; решены основные вопросы независимости судей; создана единая система судебной власти РФ, закреплена структура федеральных судов и судов субъектов РФ; созданы Конституционный Суд, органы конституционного правосудия субъектов Федерации и система арбитражных судов; учреждены институты мировых судей, присяжных заседателей, судебных приставов, усилены гарантии независимости судей военных судов от командования и органов исполнительной власти; обеспечена система гарантий самостоятельности судов, сформированы органы судейского сообщества; реализован принцип финансирования судов из федерального бюджета; обеспечена государственная защита судей при исполнении ими полномочий и создана система материальных и социальных гарантий судей.

Важной вехой в развитии системы арбитражных судов стало ее закрепление Конституцией РФ, в соответствии с которой были приняты Федеральный конституционный закон "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражный процессуальный кодекс. По мнению выступающего, чрезвычайно важно, что арбитражные суды были отнесены к судам федеральным, ибо этого требовали предмет их деятельности, характер и масштабы рассматриваемых споров.

В.Ф.Яковлев отметил, что правовая база, которая обеспечивала бы в полной мере отправление правосудия в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными нормами международного права, еще не создана в полной мере. Так, довольно остро стоит проблема реальной ответственности за неуважение к суду, в том числе за неисполнение его решений. Из-за отсутствия необходимого финансового обеспечения еще не в полном объеме реализуются законы, в которых так нуждается судебная система. Требуется принятие нормативных правовых актов, которые будут способствовать реальному укреплению социального статуса судей и работников аппаратов судов, повышению престижности работы в судебной системе, авторитета судебной власти и обеспечению личной безопасности судей.

Поэтапная реализация судебной реформы протекает сложно и не всегда успешно. Российские суды, в частности, арбитражные, исходят из необходимости сближения российской правовой системы с правовыми системами других стран. На практике при рассмотрении споров применяется не только российское законодательство, но и международно-правовые нормы.

По мнению докладчика, качество и сроки осуществления судебной реформы будут зависеть как от финансовой, политической и социальной поддержки реформаторских устремлений, так и от повышения авторитета судебной власти, профессионализма и моральных качеств судейского корпуса, развития правовой культуры общества. Это обеспечит устойчивое функционирование судебной системы и облегчит доступ граждан к справедливому правосудию.

Краткие результаты переписи населения 2002 года были освещены Министром РФ по вопросам национальной политики В. Ю. Зориным. Численность постоянного населения РФ составила 145,2 миллиона человек. Сальдо миграции на протяжении всего межпереписного периода сохранялось положительным и суммарно составило за 13 лет 5,6 миллиона человек.

Впервые при переписи населения получена численность граждан РФ, которая составила почти 142,5 миллиона человек, или 98 процентов населения. Один миллион человек указали, что имеют гражданство других стран, и 400 000 человек - лица без гражданства. Из общей численности граждан РФ около 40 000 человек имеют двойное гражданство. Представители свыше 160 национальностей проживают на территории страны. В ходе переписи было обеспечено выполнение требований Конституции РФ в части свободного самоопределения национальной принадлежности.

При переписи получена численность лиц, имеющих послевузовское образование, которая составила 370 000 человек. Впервые была получена информация о статусе населения в занятости, при этом 58 миллионов человек (95 процентов) являлись работающими по найму. Примерно один миллион человек (1,5 процента) - работодатели, привлекающие для осуществления своей деятельности наемных работников, и около 2 миллионов человек (3 процента) - индивидуальные предприниматели.

Указали в качестве источника средств к существованию доход от трудовой деятельности 62,2 миллиона человек, для 18,2 миллиона человек личное подсобное хозяйство являлось источником средств к существованию. Впервые получена численность лиц, у которых сбережения и доход от ценных бумаг являлись источником средств к существованию, - 400 000 человек. Доход от сдачи внаем или в аренду имущества указали 200 000 человек. В.Ю.Зорин подчеркнул, что эти данные стали возможными именно в результате действия Конституции РФ.

Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь, доктор юридических наук, профессор Г. А. Василевич выступил с докладом "Конституционализация текущего законодательства и практики его применения - важнейший юридический императив". В своем докладе выступающий остановился на основных принципах правового государства, важнейшим из которых является принцип верховенства права. Для правового государства характерна "связанность" государственных органов, должностных лиц не только актами, обладающими более высокой юридической силой, но и собственными юридическими актами.

Как заметил докладчик, в Белоруссии еще не вполне упорядочены отношения в области издания актов Президентом и законодательного регулирования тех же отношений с Парламентом. Актуальным остается вопрос о соотношении кодексов и декретов, законов и декретов, законов и указов. На практике эти нормы трактуются не всегда верно.

Одним из основных является принцип непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. Важнейшими требованиями оптимального управления являются принципы информированности граждан о принятых актах законодательства, а также поддержание доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции и защита приобретенных прав. По словам выступающего, в Белоруссии неправильно исполняется положение ч. 6 ст. 104 Конституции, согласно которому законы вступают в силу через 10 дней после опубликования, если иное не предусмотрено законом. Анализ этой нормы позволил Г.А.Василевичу сделать вывод, что правилом, а не исключением должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов.

В правотворческой и правоприменительной деятельности должен учитываться принцип пропорциональности ограничения того или иного права достигаемым целям. Важнейшим правилом правотворческой деятельности должно стать прогнозирование последствий принятия правовых решений, к какой бы области оно ни относилось.

Одной из задач является развитие местного самоуправления. Эффект правового регулирования будет наибольшим при нахождении оптимального соотношения между централизованным и децентрализованным регулированием.

С докладом "Конституция Российской Федерации и развитие экологического законодательства" выступил декан юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, доктор юридических наук, профессор А.К.Голиченков. Он рассмотрел роль, которую играет Конституция РФ 1993 года в этой сфере, через ее функции. Эта Конституция РФ - первая из отечественных конституций, которая в полной мере выполнила свою идеологическую функцию, имея в виду формирование определенного мировоззрения в обществе, определенного видения социально-политической и социально-экономической систем в стране. Это проявилось прежде всего в ч.1 ст. 9 Конституции, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля, недра, воды, леса, животный мир понимаются здесь как природный ресурс. Именно в этом качестве они используются как основа осуществления хозяйственной и иной "деятельности".

В выступлении было подчеркнуто, что вопреки сложившимся представлениям об экономическом значении земли как об основном, определяющем ее ценность, главным является ее экологическое значение - как природного объекта.

По мнению А.К.Голиченкова, учредительную функцию Конституции РФ 1993 года следует понимать в том смысле, что она создает предпосылки для возникновения новых общественных отношений, которые не могут возникнуть без соразмерной им правовой базы, которая и учреждается Конституцией. Это проявляется прежде всего в учреждении нового государственно-правового института экологических прав граждан. Конституция вводит новое понятие - "экологическое правонарушение".

Юридическая функция Конституции РФ 1993 года заключается в том, что она дала толчок развитию экологического законодательства, появлению в исторически короткий срок большого массива нормативных правовых актов, отражающих ее мировоззренческие подходы и терминологию.

В заключении доклада было подчеркнуто, что Конституция реализовала свои идеологическую, учредительную и юридическую функции применительно к развитию современного экологического мировоззрения, учреждения новых государственно-правовых и межотраслевых правовых экологических институтов, созданию правовой базы развития экологического законодательства.

Темой доклада судьи Конституционного Суда РФ, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ Б.С.Эбзеева стала сущность Конституции Российской Федерации. Он отметил, что в течение десяти лет Конституция РФ обеспечивает стабильное развитие нашего общества и государства. Колоссальный потенциал, который присутствует в Конституции, достаточен для того, чтобы не ставить сегодня вопрос о пересмотре Основного закона. В течение десятилетия Конституция адаптировалась к потребностям социально-экономического, политического, государственно-правового развития, и важнейшим организационным элементом этого является Конституционный Суд РФ, осуществляющий толкование Основного закона.

Как отметил выступающий, пространство свободы в России формировалось за счет ограничения государства. Но и само государство нуждается сегодня в гарантиях. Необходимо думать не только о гарантиях личности, но и о гарантиях государства, которое является единственным всеобъемлющим выразителем того, что мы называем самодержавием народа, его суверенитетом. Но государство - это также потенциальная угроза суверенитету народа и правам человека. Такую же угрозу представляют и политические партии, узурпирующие право "говорить" от имени народа, и корпорации, способные весьма эффективно соперничать с государством, которое в таком случае утрачивает те социально полезные функции, во имя которых оно, как рациональная организация публичной власти, создается и имеет право на существование.

Конституционный строй РФ испытывает сегодня чрезвычайно серьезные деформации. По мнению Б.С.Эбзеева, сегодня самая большая угроза для конституционного строя России и самый главный фактор его деформации заключается в коррупции, мздоимстве, продажности власти.

С докладом "Значение Конституции Российской Федерации для становления и развития гражданского законодательства" выступил главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РСФСР О.Н. Садиков. Он подчеркнул, что в основе гражданского законодательства лежат положения Конституции РФ. Во-первых, это обусловлено иерархией законов и, во-вторых, тем обстоятельством, что действующая Конституция определяет основы нашего государства как государства рыночного типа.

Положения Конституции выступающий разделил на две группы. Во-первых, положения общего характера, которые относятся ко всем или большинству институтов гражданского права. Во-вторых, указания по отдельным важным институтам, которые более многочисленны. Конституция РФ определила систему гражданского законодательства. Согласно ст.71 гражданское законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации. Вместе с тем в силу ст. 72 Конституции жилищное законодательство, а также земельное, горное, водное и законодательство о недрах относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Определенные трудности вызывает также активность субъектов Федерации, которые принимают акты по вопросам гражданского права, что формально они делать не должны. По мнению О.Н.Садикова, субъекты РФ делают это без умысла, они просто пытаются создать большую ясность в тех отношениях, которые носят локальный характер, не претендуя на изменение единства гражданского законодательства. И в дальнейшем все-таки придется признать за субъектами РФ некоторую компетенцию в регулировании локальных гражданско-правовых отношений, прежде всего собственности субъектов Федерации. Это не потребует изменения Конституции, достаточно будет лишь внести некоторые уточнения в Гражданский кодекс РФ.

К принципам гражданского права докладчик отнес положения Конституции, которые прямо направлены на регламентацию основополагающих основ гражданско-правового регулирования. Это признание равноправия всех форм собственности, свобода предпринимательской деятельности, единство экономического пространства, добросовестная конкуренция, борьба с монополизмом и такой принцип, как свобода договора. Этот важный принцип прямо не выражен в Конституции РФ, но безусловно вытекает из ее положений о свободе предпринимательской деятельности и других норм. Конституционный Суд в ряде своих решений справедливо указывает на это.

Что касается конкретных положений Конституции РФ по отдельным вопросам гражданского законодательства, О.Н.Садиков отметил такие из них, как неприкосновенность личности, защита чести и достоинства граждан. Важное значение имеют и другие положения Конституции, в частности, о свободе творческих и иных общественных объединений, значительно расширена и свобода интеллектуальной деятельности. Все эти положения Конституции реализуются в жизнь через два звена: текущее законотворчество и судебную и административную практику.

Докладчик также напомнил, что, по положениям Конституции РФ, составной частью нашей правовой системы являются международные договоры и принципы международного права. Но российские суды не всегда учитывают международные договоры. Очень настороженное отношение и к решениям Международного коммерческого арбитража. Между тем Международный коммерческий арбитраж становится сейчас главной формой разрешения имущественных споров по крупным внешнеторговым контрактам, более того, все крупнейшие контракты предусматривают арбитражную оговорку.

Мишель Лесаж, профессор (Франция), эксперт Совета Европы, выступил с темой "Конституция и политические режимы России". Он остановился на двух аспектах политического режима Российской Федерации. Первый из них касался взаимоотношений между Правительством РФ и российским парламентом. Второй - проблем федерализма в России.

Поскольку существует дискуссия о слабом или сильном парламенте, особое внимание выступающий уделил назначению Председателя Правительства РФ. Согласно российской Конституции Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. При этом в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Проблемы российского федерализма были рассмотрены в сравнении с федеральными системами Европы и других стран. Для российского федерализма важное значение имеют положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Мишель Лесаж отметил, что ему незнакомы законы такого типа в других федеративных государствах, таких как США или ФРГ. Это не конституционный закон, но по своей силе он больше чем обычный закон, поскольку основан на положениях Конституции России.

Выступающим был поднят вопрос о связи Совета Федерации Федерального Собрания с законодательными органами субъектов Федерации. Это особенно актуально в сфере законотворчества. По его мнению, Государственной Думе достаточно трудно рассматривать инициативы отдельных субъектов Федерации. Поэтому Совету Федерации, который также обладает правом законодательной инициативы, целесообразно быть координирующим органом для законодательных инициатив субъектов РФ. В завершение выступления был затронут вопрос о составе Совета Федерации. В мире существует два типа "вторых палат" парламентов. Это Бундесрат в ФРГ и Сенат, который прямо избирается народом в субъекте Федерации. Однако для реализации второго варианта в России необходимо изменение Конституции. Возможно, этот вопрос будет поставлен на повестку дня после очередных выборов Президента России в 2004 году. Однако и сейчас он требует самого серьезного обсуждения.

"Влияние Конституции РФ на развитие законодательства о правосудии и на деятельность судов общей юрисдикции" стало темой выступления заместителя Председателя Верховного Суда РФ В.М.Жуйкова. Он отметил, что Конституция РФ оказала исключительно важное влияние на развитие правосудия. При этом докладчик выделил два аспекта. Первый аспект - законодательный: насколько эффективно осуществлено правовое регулирование Конституцией РФ и принимаемыми в ее развитие законодательными актами деятельности правосудия. Второй аспект - правоприменительный: насколько эффективна деятельность судов общей юрисдикции по обеспечению действия Конституции РФ на территории России и выполнению возложенных на них Конституцией задач.

Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", исходя из федеративного устройства РФ, установил, что в: ней действуют федеральные суды и суды субъектов РФ, к которым относятся конституционные (уставные) суды и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции. Однако учреждение в таком качестве в системе судов общей юрисдикции только мировых судей означает, по мнению В.М.Жуйкова, незавершенность создания системы органов судебной власти субъектов Федерации. В результате такого регулирования в субъектах РФ действуют только судьи общей юрисдикции, рассматривающие дела по первой инстанции; второй инстанцией по делам, подсудным мировым судьям, является федеральный районный суд. Следует завершить создание судебных систем субъектов РФ: учредить в них суды апелляционной и кассационной (либо надзорной) инстанций.

Принятие Конституции РФ потребовало изменения всего права России, в том числе и законодательства, регулирующего деятельность судов, и законодательства, применяемого судами при разрешении дел. В результате обновилось все процессуальное законодательство: приняты новые Арбитражный процессуальный, Гражданский процессуальный, Уголовно-процессуальный кодексы и Кодекс об административных правонарушениях, содержащий раздел, регулирующий порядок производства по указанным делам. В выступлении был отмечен ряд конкретных недостатков данных актов. Конституция РФ серьезным образом повлияла и на развитие материального права, применяемого судами (гражданского, уголовного, семейного, трудового и др.)

Судебная практика позволила докладчику выделить несколько направлений в применении судами Конституции РФ. Во-первых, когда суды на основании непосредственного применения отдельных положений Конституции разрешают как отдельные вопросы, возникшие в ходе рассмотрения дела, так и принимают решения по существу самого дела. Во-вторых, Конституция РФ применяется судами для разрешения коллизий между нормативными правовыми актами и выбора такого акта, на основании которого надлежит разрешить дело. В-третьих, положения Конституции применяются судами для толкования законов и других нормативных правовых актов, определения концептуального отношения к возникшей проблеме и ее правового разрешения.

В своем докладе "Конституция Российской Федерации и правовая экспертиза законопроектов" начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы, кандидат юридических наук, доцент Г.П.Ивлиев отметил, что за десятилетие работы Государственной Думы, направленной на реализацию норм Конституции РФ в законодательной деятельности, принято около 1800 федеральных конституционных и федеральных законов.

Государственная Дума, создав такое подразделение, как Правовое управление Аппарата Государственной Думы, поставила перед ним задачу определять соответствие Конституции рассматриваемых законопроектов. К настоящему времени накоплен большой опыт работы с законопроектами, проведена экспертиза около 9000 законопроектов и приняты процедурные правила, которые позволили реализовать в деятельности Государственной Думы закрепленные в Конституции права субъектов законодательной инициативы.

Для соблюдения конституционных норм в деятельности Государственной Думы очень важны положения ч.3 ст.104 Конституции, согласно которой законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства. За последний год Дума приняла решительные меры, чтобы реализовать эту норму Конституции, и сейчас в Регламенте Государственной Думы однозначно; записано, что без заключения Правительства такой законопроект не может; рассматриваться и, более того, он не может считаться внесенным в Государственную Думу. Практика прежних лет была иной, и такие законопроекты рассматривались.

Для того чтобы точно реализовывать требования ч.3 ст.104 Конституции, по мнению Г.П.Ивлиева, должны быть установлены какие-то конечные сроки и более точно определены понятия, заложенные в статье. Например, неясно, что означает изменение финансовых обязательств государства, так как в законодательстве такого понятия до сих пор не существует, и в каждом случае это трактуется по-разному.

С докладом "Административная реформа и развитие административного законодательства" выступил заведующий отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор А.Ф.Ноздрачев. Им было отмечено, что административная реформа в России осуществляется по ряду направлений. Это оптимизация функций государственного регулирования, реформирование государственной службы, совершенствование управленческих процедур, создание административной юстиции. Анализом функций федеральных органов исполнительной власти в настоящее время занимается правительственная комиссия по административной реформе. В ходе анализа выявлены группы функций, которые признаются избыточными и подлежат упразднению, и группы функций, которые предполагается передать саморегулируемым организациям.

При анализе деятельности федеральных органов исполнительной власти возникает ряд правовых вопросов. Прежде всего, это вопрос о критериях избыточности функций государственного регулирования. Данные критерии размыты, носят зачастую субъективный характер либо выражают какие-то групповые интересы. По мнению А.Ф.Ноздрачева, правовая позиция состоит в том, что оценка функций государственного регулирования должна производиться с учетом положений Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". За федеральным аппаратом исполнительной власти должны быть сохранены прежде всего функции, связанные с выработкой и реализацией политики в соответствующей отрасли, а также аналитического, регулятивного и контрольно-надзорного характера. Передача функций государства вне управленческих структур государства - это конституционный вопрос. И в конституциях европейских государств (например, в Финляндии) этот вопрос регламентируется.

Необходимо, считает А.Ф.Ноздрачев, чтобы вопрос о судьбе функций государственного регулирования решался на основании закона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены в более чем 500 федеральных законах, и в них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функций - цель законодателя.

Реформирование государственной службы - это направление административной реформы, по которому Президентом РФ утверждена специальная Концепция реформирования государственной службы, утверждена Программа реформирования государственной службы. В Концепции содержатся перспективные идеи, положения для разработки вопросов о том, какой должна быть государственная служба в РФ. Эти идеи уже обретают свою правовую форму. Принят Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", в котором определены виды государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная. Однако установленная система не является закрытой и окончательной. Например, по подсчетам докладчика, существует 22 особенности, которые отличают дипломатическую службу от других ее видов.

Выступающий подчеркнул, что сейчас интерпретировать новые принципы регулирования государственной службы преждевременно - еще есть вопросы, требующие правового регулирования. Но самая общая оценка всех состоявшихся решений состоит в том, что в стране осуществляется переход от института, основанного на принципах усмотрения, на моральных принципах и нормах трудового права, к публично-правовому институту, каким и является государственная служба в тех странах, которые именуются цивилизованными.

"Институт административного судопроизводства: конституционно-правовое установление, отраслевое регулирование и доктрина" - тема доклада заведующего кафедрой административного, муниципального и финансового права Воронежского государственного университета, доктора юридических наук, профессора Ю.Н.Старилова. По его мнению, административное судопроизводство, как важнейший процессуальный правовой институт, не отвечает сегодня стандартам правового государства.

Докладчик подчеркнул, что новая сущность административного права состоит в том, что оно регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого контроля. В статье 118 Конституции РФ административным судопроизводством названо производство по делам об административных правонарушениях. К спорам административно-правового характера, или административным делам, относятся споры, возникающие из административно-правовых отношений. При анализе данной статьи выступающий сделал вывод о том, что именно в Конституции РФ заложена идея формирования административного судопроизводства как формы осуществления судебной власти в стране.

По мнению Ю.Н.Старилова, судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля, а также по рассмотрению административно-правовых споров и должна считаться административным процессом. А деятельность по рассмотрению арбитражными судами дел об административных правонарушениях является производством по делам об административных правонарушениях.

Положения Конституции РФ об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства являются конституционно-правовым базисом, на котором и будет происходить в ближайшие годы построение российской административной юстиции как организационно-правовой формы административного процесса. Становление теоретической концепции административной юстиции и развитие процессуального законодательства об административном судопроизводстве будут способствовать созданию "новой" отрасли российского процессуального права - административного процесса.

Профессор университета Париж 1 (Сорбонна, Франция), руководитель группы экспертов Совета Европы Жерар Марку выступил с докладом "Взгляды на юридический статус взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами после принятия Федерального закона от 4 июля 2003 года". Им было отмечено, что Федеральный закон от 4 июля 2003 г., вносящий изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", представляет собой важный этап в поиске ответа на основной вопрос Конституции: каким образом увязать необходимый примат федерального законодательства и гарантию конституционных прав субъектов Федерации?

В выступлении были освещены следующие аспекты этой проблемы: 1) предметы ведения; 2) иерархия норм и примат федерального законодательства; 3) федеральный контроль; 4) участие субъектов Федерации в федеральном законодательстве; 5) обоснование договоров о разграничении полномочий.

Одной из центральных идей Федерального закона от 4 июля 2003 г. является установление адекватного соотношения между осуществляемыми полномочиями и предоставляемыми ресурсами в условиях, обеспечивающих достаточную финансовую автономию, но позволяющих также корректировать или предупреждать возникновение излишнего неравенства. В Законе содержатся положения, призванные на деле обеспечить примат федерального законодательства, одновременно предоставляя гарантии субъектам Федерации. В этой связи он предлагает решение острейшей проблемы опережающего законодательства субъектов Федерации. Закон от 4 июля 2003 г. по отдельным позициям улучшает федеральный контроль за субъектами Федерации.

Вместе с тем, помимо любых юридических правил, всякая федеральная система основывается на доверии. В этом заключается суть принципа федеральной лояльности, который обнаруживается в многочисленных федеральных конституциях, а также в договоре о создании Европейского Союза. Этот принцип означает, что Федерация соблюдает и защищает права своих членов, которые, в свою очередь, вместе и по отдельности разделяют судьбу и ответственность Федерации. Правовое обоснование также способствует созданию доверия: оно действительно обеспечивает эффект надежности и уравновешивает взаимоотношения между сторонами.


А.В.Павлушкин, кандидат юридических наук

Институт сотрудничает

Контактная информация

Здание на м. «Чистые Пруды» 107078 Москва,
Б. Харитоньевский пер., д. 22-24, стр. 1А, 1БВ

Здание на м. «Академическая» 117218 Москва,
ул. Б.Черемушкинская, д.34

+7 (495) 719-70-00

+7 (499) 724-11-59

Вход

Забыли пароль?