Правовые проблемы охраны окружающей среды

19-20 мая 2003 г. прошла научно-практическая конференция "Правовые проблемы охраны окружающей среды", организованная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ совместно с Межведомственной комиссией Совета Безопасности РФ по экологической безопасности и Московским университетом потребительской кооперации.

В работе конференции приняли участие деятели науки, аспиранты, практические работники, в том числе представители Министерства природных ресурсов РФ, Федеральной службы земельного кадастра России.

Открыл конференцию заведующий отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ С.А.Боголюбов. Его доклад был посвящен обеспечению стабильности и эффективности
экологического законодательства. Оно, как отметил профессор С.А.Боголюбов, является самым неэффективным из всех отраслей законодательства. Среди множества причин этого на одном из первых мест - нестабильность российского законодательства в целом и экологического законодательства в частности. Для того чтобы повысить действенность экологических правовых норм, необходимо обеспечивать большую стабильность экологического законодательства, а значит, повышать его эффективность. Чтобы закон действовал, он должен быть изучен, понят, освоен, внедрен в регулирование общественных отношений, он должен стать привычным для реализации и применения, а для этого нужны годы.

Необходимо прежде всего разобраться в причинах нестабильности нашего законодательства и принять меры для повышения его устойчивости, развития, конструктивности, считает С.А.Боголюбов. Совершенствование законодательства в современных условиях, по его мнению, может идти несколькими путями, - например, через принятие новых законов либо подготовку новых редакций прежних законов, но возможен и третий, наиболее оправдавший себя путь - внесения в действующие законы необходимых изменений и дополнений. Безусловно, эта работа требует гораздо большего внимания, времени и сил, однако если мы беспокоимся об экологическом правопорядке, об охране окружающей среды, то третий путь является наиболее оптимальным, полагает профессор С.А.Боголюбов.

Президент Центра экологической политики России, член-корреспондент РАН А.В.Яблоков посвятил свое выступление важности определения экологической информации, проблемам, связанным с отсутствием нормативного определения этого понятия в российском законодательстве.

Когда семь лет назад был арестован капитан 2-го ранга Никитин, занимавшийся сбором и распространением экологической информации, федеральные органы безопасности считали его деятельность незаконной. Между тем в соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Данная информация не может быть засекречена ни при каких условиях. Развернутые положения данных конституционных норм содержатся в ряде законов Российской Федерации.

Никитин был оправдан. Однако за этим судебным процессом последовал арест журналиста Г.Пасько. В основе конфликта лежала также экологическая информация, поскольку он говорил и писал о загрязнении окружающей среды, и это было подано как разглашение государственной тайны. В отличие от Никитина Пасько был осужден.

В качестве другого примера конфликта понятий экологической информации и государственной тайны А.В.Яблоков привел дело И. С
утягина - сотрудника академического института, который не имел дела ни с одним секретным документом и занимался экологическими проблемами последствий ядерного разоружения. Сутягину предъявлено обвинение в разглашении государственной тайны и аналитическом шпионаже.

При этом ни в одном российском законе не определено, что такое "экологическая информация". Практика показывает, что экологам и представителям федеральных секретных служб необходимо пойти на компромисс и выработать понятие экологической информации, определив его соотношение с понятием государственной тайны, сказал выступавший.

Секретарь Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, действительный член Международной Академии наук экологии и безопасности жизнедеятельности В.П.Девятов проинформировал участников конференции о деятельности МВК.

Главными задачами Комиссии являются оценка существующих и прогнозирование потенциальных угроз экологической опасности, а также разработка и подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности, Президенту, Правительству Российской Федерации, которые касаются природоохранной деятельности и прогнозирования экологических угроз интересам личности, общества и государства.

В последние годы в зоне повышенного внимания МВК находятся проблемы обеспечения экологической безопасности в отдельных экологически неблагополучных регионах России, радиационной безопасности и минимизации последствий радиоактивного загрязнения окружающей среды, произошедшего в результате деятельности и аварий промышленных объектов по производству ядерного оружия и атомных электростанций, а также обеспечение экологической безопасности и охраны здоровья населения при реализации программ ядерного и химического разоружения. Многие проблемы в указанных сферах деятельности связаны с несовершенством законодательной и нормативно-правовой базы.

Директор Центра экологической политики России, член-корреспондент РАН В.М.Захаров остановился на вопросах повышения ценности природных ресурсов. По мнению ученого, это является одним из главных приоритетов в деятельности, необходимой для улучшения экологической ситуации в нашей стране. Как отметил В. М. Захаров, экономика России строится на интенсивном использовании природных ресурсов, и повышение их ценности должно выражаться в области права через более полное возмещение и предотвращение экологического вреда. Кроме того, необходимо учитывать, что в правовом обществе должно быть обеспечено реальное участие общественности во всех делах, начиная с работы государственных структур, в которой должны участвовать общественные советы или представители общественности, и заканчивая общественным экологическим контролем, общественной экологической экспертизой.

Проблемам применения природоохранного законодательства было посвящено выступление заместителя Министра природных ресурсов РФ, члена МВК Совета Безопасности РФ по экологической безопасности С.В.Янкова. Он подчеркнул, что основной недостаток Федерального закона "Об охране окружающей среды" - его рамочный характер, предполагающий принятие многочисленных актов во исполнение положений Закона. Подобные законы существуют не во всех сферах. Однако, по его мнению, не следует принимать отдельные природоохранные законы по каждому компоненту окружающей среды, логичнее предусматривать соответствующие нормы в природоресурсном законодательстве.

Докладчик отметил, что внутри природоохранного законодательства также есть определенные расхождения. Например, по вопросу о плате за негативное воздействие на окружающую среду. Эта плата упомянута в ФЗ "Об охране окружающей среды", а в ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" предусмотрен другой платеж - за выдачу разрешений на выбросы в атмосферный воздух. Согласно решению Конституционного Суда РФ, этот сбор является фискальным. Тем не менее неясно, должны ли в полной мере применяться нормы налогового законодательства к отношениям, касающимся платы за негативное воздействие на окружающей среды.

Мнение Министерства природных ресурсов РФ таково: этот вид платежа носит в первую очередь не фискальный, а природоохранный характер, и, следовательно, он должен стимулировать проведение природоохранных мероприятий.

Заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ В.П.Кашепов затронул вопросы необходимости усиления уголовно-правовой охраны водных биологических ресурсов. Уголовное право требует, чтобы по материальным составам в законе обязательно был указан вред, который определяется судом. Но вред от экологического преступления, совершенного сегодня, может наступить через много лет; кроме того, не представляется возможным установить, каков будет размер этого вреда. Чтобы осуществлять борьбу с такими правонарушениями, необходимо определить категории вреда. Докладчик поставил вопрос и об уголовной ответственности юридических лиц за экологические преступления, а также отметил необходимость увеличения санкций за подобные преступления.

Заместитель руководителя - статс-секретарь Федеральной службы земельного кадастра России О.М.Иванникова осветила проблемы применения Земельного кодекса РФ. Прежде всего это отсутствие законов, разработка которых предусмотрена ЗК РФ (из пяти принят только один - Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). В связи с этим правоприменительная практика отсутствует, многие нормы Земельного кодекса блокируются. Во-вторых, существуют противоречия внутри самого ЗК РФ. Кроме того, есть также проблема организационного характера, тесно связанная с состоянием земельного законодательства. Сегодня регулированием земельных отношений в Российской Федерации занимается целый ряд федеральных органов государственной власти. С точки зрения Федеральной службы земельного кадастра России, необходимо упорядочить функции всех федеральных органов исполнительной власти и не допускать смешения контролирующей функции с участием в гражданском обороте. О.М.Иванникова выразила надежду, что в ходе административной реформы этот вопрос будет решен.

Заведующая отделом ИЗиСП, кандидат юридических наук Л.В.Андриченко посвятила свой доклад аспектам проблемы охраны окружающей природной: среды, связанным с традиционным природопользованием коренных малочисленных народов. Исторический опыт Российской Федерации, а также международный опыт свидетельствуют, что без сохранения традиционного природопользования и создания условий для его развития у коренных малочисленных народов нет возможности сохраниться в дальнейшем как самостоятельным этносам. Современные проблемы, связанные с развитием традиционного природопользования, по мнению докладчика, представляют собой комплекс правовых, этнологических, экономических, социальных и экологических проблем.

Доцент Саратовской академии права Л.А.Тимофеев выступил с докладом на тему "Современные приоритеты в правовом обеспечении водоснабжения населения". ЮНЕСКО определил 2003 год как год пресной воды, однако в России положение дел с водоснабжением населения очень тяжелое, сообщил он. Учеными было доказано влияние водного фактора на здоровье человека и выявлено соответствующее его воздействие на желудочно-кишечный тракт, сердце и, как следствие, например, в Свердловской области - рост онкологических заболеваний. Докладчик подчеркнул необходимость научного обоснования и последующего сквозного закрепления в действующем законодательстве прав человека на необходимое количество воды нормативного качества. Кроме того, по его словам, в настоящее время в катастрофическом состоянии находятся практически все гидротехнические сооружения. Также Л.А.Тимофеев проинформировал, что, по данным природоохранной прокуратуры, на территории Волжского бассейна находится 11000 скотомогильников, причем в 6000 имеется сибирская язва.

Доклад ведущего научного сотрудника сектора экологического законодательства ИГП РАН, доктора юридических наук, профессора О.Л.Дубовик
> был посвящен основным научным направлениям экологической криминологии, необходимости ее развития. Одной из предпосылок экологической криминологии являются появление экологического терроризма, злоупотреблений при пересадке органов и тканей (ксенотрансплантологии) и ряда других совершенно новых для России преступлений.

Экологическая криминология, как полагает О.Л.Дубовик, должна ориентироваться на решение следующих задач: 1) обеспечение достоверной и верифицируемой информацией о состоянии, структуре и динамике экологических преступлений; 2) разработку методов подсчета экологического вреда, наносимого преступными и противоправными деяниями, и их прогнозов; 3) оптимизацию построения и деятельности структур государственного экологического контроля и правоохранительных органов; 4) обеспечение нормативной и правоприменительной реакции со стороны законодателей федерального и других уровней, иных субъектов правотворчества, всех структур, задействованных в сфере борьбы с преступностью и правонарушениями; 5) развитие форм и направлений международного сотрудничества в области пресечения, предупреждения и уголовного преследования лиц, совершивших экологические преступления.

Начальник кафедры государственно-правовых дисциплин Тульского филиала Московского университета МВД РФ, кандидат юридических наук, доцент Л.В.Смирнов осветил роль экологического фактора в деятельности террористических организаций.

Резкое увеличение числа террористических актов в конце XX - начале XXI вв. существенно дестабилизирует жизнь всего мирового сообщества. Докладчик выделил террористические акции, связанные с применением средств, загрязняющих (заражающих) окружающую природную среду, для достижения преступных целей, а также направленные на пресечение добычи природных ресурсов, сохранения среды обитания человека.

В настоящее время наряду с террористическими актами, направленными на уничтожение людей посредством загрязнения (заражения) среды их обитания вредными веществами, отмечается появление нового направления терроризма - экологического, или природоохранного, сообщил он.

Заведующая отделом финансового законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук Г.В.Петрова посвятила свой доклад проблемам взаимодействия норм налогового, земельного и других норм природоресурсного законодательства. Она указала, что налог - это прежде всего безвозмездный платеж и основные признаки налогов у природоресурсных платежей отсутствуют. Все природоресурсные платежи являются компенсационными, то есть должны вернуться нации или человеку в виде конкретных и обязательных восстановительных мер. Во всем мире два вида платежей - ЕСН (единый социальный налог) и природоресурсные платежи - считаются компенсационными и не являются налогами.

Г.В.Петрова довела до сведения участников конференции, что в настоящее время все природоресурсные платежи и их дальнейшее развитие приторможены. Минэкономразвития встало на защиту их как компенсационных платежей, следствием чего явилось приостановление разработки проектов законов по земельному и экологическому налогу.

Кроме того, Г.В.Петрова обратила внимание собравшихся на тот факт, что средства, затраченные на восстановление и охрану природной среды, не входят в себестоимость продукции (товаров и услуг), а также подчеркнула важность повышения ценности природной среды и экологизации финансового законодательства.

Заведующая отделом НИИ при Генеральной прокуратуре РФ М.В.Королева затронула проблемы обеспечения законности в природоохранной сфере. Она привела различные статистические данные. Так, за 2002 год в России на 30 процентов уменьшилось число выявляемых земельных правонарушений; в Приморском крае объем нелегально заготавливаемой древесины, по экспертным оценкам, составляет 1,5-2 млн кубометров в год; 80 процентов всей выловленной на Дальнем Востоке и севере страны продукции прода
ется иностранным инвесторам (по данным Минфина Японии, только в один из портов этого государства ежегодно заходят около 8000 российских промысловых судов).

Как отметила М.В.Королева, к сожалению, для прокуратуры и других правоохранительных органов охрана природы не стала приоритетным направлением деятельности. Реакция на правонарушения и преступления в этой сфере отсутствует. По 9490 материалам, которые были направлены в правоохранительные органы, привлечены к ответственности лишь 70 человек.

Докладчик предложила утвердить и разработать программу экологического законодательства Российской Федерации, произвести мониторинг действующего законодательства на предмет его соответствия Конституции и международным правовым актам, а также произвести сравнительный анализ на соответствие Конституции и федеральным законам подзаконных правовых актов и законов субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Темы докладов члена МВК, заместителя председателя Комитета по экологии Государственной Думы РФ, доктора экономических наук, профессора А.Н.Косарикова - "Экологическая безопасность крупных рек (на примере Волги)"; заместителя председателя Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ, доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки РФ А.Л.Маковского - "Развитие прав собственности на природные ресурсы".

Декан юридического факультета МГУ им.М.В.Ломоносова, доктор юридических наук, профессор А.К.Голиченков поставил вопрос о существе предлагаемых изменений в Земельном кодексе РФ. Этот многострадальный Федеральный закон, отметил он, обсуждался почти десять лет и, наконец, на основе некоторых компромиссов был: принят и парламентом и гражданами России, и теперь действует повсеместно, дополнен законами об обороте земель сельскохозяйственного назначения, о разграничении государственной собственности на землю и др. Менять его концепцию не только нет необходимости, но и вредно, полагает А.К.Голиченков. Надо стремиться к стабилизации земельных отношений, увязке в них как рыночных, гражданско-правовых, так и публичных, административных подходов.

Нагляднее всего, по мнению профессора А.К.Голиченкова, это удалось в экологическом аспекте, когда регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной деятельности на территории России, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук Е.А.Галиновская выступила с докладом о проблемах правового регулирования изменения целевого назначения земель. Она отметила, что изменение целевого назначения земельных участков в настоящее время не имеет достаточно четкого и единообразного правового регулирования. На федеральном уровне установлено только несколько норм, решающих отдельные вопросы изменения целевого назначения некоторых категорий земель. В то же время в ряде регионов эти отношения урегулированы нормативными актами субъектов РФ. В связи с чем возникает вопрос: вправе ли субъекты РФ регулировать отношения по изменению целевого назначения земель до принятия федерального закона? По мнению Е.А.Галиновской, в соответствии со ст. 8 ЗК РФ субъект Федерации вправе это делать. Однако основной выход из сложившейся ситуации правового вакуума в регулировании такого важного круга отношений - в планомерном и незамедлительном развитии земельного законодательства на федеральном уровне.

Аспирант ИЗиСП Д.О.Сиваков посвятил свой доклад правовым вопросам использования и охраны российских водных ресурсов. В частности, он остановился на проблемах, связанных с необходимостью сохранения приоритета публичных форм собственности на водные объекты и многие водохозяйственные сооружения. Кроме того, Д.О.Сиваков обратил внимание участников конференции на то, что важной задачей водного законодательства должна стать оптимизация международного сотрудничества в области охраны и использования вод.

Аспирант ИЗиСП Н.В.Кичигин затронул тему понятия экологического контроля. Он отметил наличие существенного противоречия между легальным определением экологического контроля, закрепленным в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", и его содержанием, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации. По мнению докладчика, эту коллизию можно преодолеть путем внесения изменений в ст. 1 данного ФЗ, разграничив контроль в области охраны окружающей среды и экологический контроль.

Профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института потребительской кооперации В.М.Капицын посвятил свой доклад теме "Территории научно-технического развития и решение экологических проблем Московской области". Он отметил, что решение проблем экологии зависит от слаженности действий научных коллективов. Важную роль в этом могут сыграть интеграционные процессы, которые происходят в инновационном развитии Московской области. В данном регионе формируется первая территория научно-технического развития (ТНТР) "Подмосковные технологии", в которую входят восемь муниципальных образований с наукоемким производством. Правительством Московской области одобрена концепция ее развития, разработан проект областной целевой программы - "Социально-экономическое развитие ТНТР "Подмосковные технологии".

Для улучшения экологической обстановки Московской области в рамках данной программы предусмотрен ряд мероприятий, направленных на развитие благоприятного состояния окружающей среды, активизацию работы по охране, воспроизводству и рациональному использованию природных ресурсов, осуществление мер по сохранению естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, а также использование лучших существующих технологий.

В докладе заведующего кафедрой государственно-правовых дисциплин Московского института потребительской кооперации, кандидата юридических наук Л.И.Великошина было отмечено, что одним из средств, создающих необходимые условия для обеспечения охраны окружающей среды, помимо нормирования, оценки воздействия на окружающую среду, экологических экспертиз и т.п., является административная ответственность. В настоящее время, по мнению докладчика, меры ответственности за правонарушения в этой области не всегда соразмерны степени опасности последствий таких нарушений для человечества и его развития. В этой связи было бы логично усилить санкции материального характера. Размеры административных штрафов следовало бы соотносить в прямой пропорции с размерами имущественного ущерба, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, полагает он.

Заведующая кафедрой уголовного права Московского института потребительской кооперации, кандидат юридических наук Э.Н.Левакова в своем выступлении отметила, что прокуратура достаточно успешно осуществляет надзор за исполнением природоохранного законодательства. По данным НИМ при Генеральной прокуратуре РФ, за последние годы в три раза увеличилось число выявленных прокурорами нарушений экологического законодательства, выросла доля выявленных незаконных правовых актов в сфере экологии.

Дальнейшее повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства во многом зависит от усиления надзора за органами экологического контроля, более тесного взаимодействия с этими органами, которые располагают обширной информацией о допускаемых нарушениях закона и должны такую информацию представлять в прокуратуру, а также от усиления надзора за законностью правовых актов органов власти и управления.

Ассистент кафедры теории государственного и конституционного права Оренбургского государственного университета В.В.Клинов затронул проблему обеспечения исполнения гражданами экологических обязанностей. Он отметил, что фиксация этих обязанностей в нормативно-правовых актах очень важна, так как она позволяет человеку осмыслить свое поведение с позиций права, законодательства и принять самостоятельное волевое решение, руководствуясь правовыми предписаниями.

Аспирант Оренбургского государственного университета А.А.Попов остановился на правовых проблемах экологической информации в градостроительной деятельности. В последнее время увеличение объемов строительства в городах все чаще приводит к возникновению спорных и неоднозначных ситуаций, возникающих по причине потенциально вредного воздействия объектов строительства на здоровье населения. Одним из оснований создания всех необходимых условий для реализации гражданами своих прав на благоприятную среду жизнедеятельности является эффективный механизм функционирования экологической информации, который позволит им участвовать в решении проблем охраны окружающей среды.

Аспирантка Оренбургского государственного университета Н.И.Хлуденева коснулась правовой природы юридических коллизий в экологическом праве, отметив, что причины появления таких коллизий различны и их необходимо исследовать (впрочем, как и сами юридические коллизии), так как только в этом случае экологическое право сможет вооружиться эффективными механизмами защиты от негативных отклонений.

Доцент кафедры аграрного и экологического права МГЮА, кандидат юридических наук В.М.Дикусар затронул тему защиты прав российских граждан на безопасную агропродовольственную продукцию. Современная концепция природопользования охватывает систему мер по предотвращению деградации земель, систему экологических ограничений землепользования (землевладения), систему мер по охране земель при различных формах собственности и систему мер по обеспечению судебной охраны земельных и имущественных прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей. При этом, по его мнению, на передний план выдвигаются проблемы защиты окружающей среды в сельском хозяйстве, охрана прав человека и повышение качества сельскохозяйственных продуктов.

Вопросу правовых основ технического регулирования в Российской Федерации на современном этапе посвятила свой доклад доцент Московского государственного открытого университета, кандидат юридических наук Ю.Р.Храмова, напомнив о вступлении в силу с 1 июля 2003 г. Федерального закона "О техническом регулировании", который имеет важное значение, так как экологическая сертификация и экологическая стандартизация всегда являлись признанными правовыми средствами охраны окружающей среды. Как она полагает, вступление этого Закона в действие во многом облегчит производство продукции, уменьшит степень контроля, но в то же время повысит требования к тем характеристикам, которые действительно важны с точки зрения обеспечения безопасности (например, экологической).

Заведующий кафедрой гражданского права и процесса Мордовского государственного университета, кандидат юридических наук В.В.Никишин рассмотрел формы правотворчества субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Важное значение здесь приобретает вопрос о соотношении и сведении в единую иерархическую систему региональных эколого-правовых актов, принимаемых на разных уровнях и разными властвующими субъектами. По мнению докладчика, кодифицированные региональные правовые акты об окружающей среде, о природопользовании имеют право на существование, когда необходимо регулирование региональных экологических отношений системного характера. Если федеральный законодатель оставил такого рода отношения неурегулированными, то регионы должны сформировать собственную концепцию формирования закона, формы которого учитывали бы комплексный, системный характер правового воздействия.

Аспирантка ИГП РАН А.Л.Иванова рассмотрела вопросы регулирования обращения с химическими веществами в праве ЕС и отдельных европейских стран. По ее мнению, при формировании законодательства в сфере обращения с химическими веществами следует обратить внимание прежде всего на хорошо разработанные системы регистрации и уведомления, применяемые в Германии, а также на системы экономического стимулирования производителей (импортеров и т.д.) химических веществ. Не менее важным при этом является определение опасных веществ, используемое в законодательстве как ЕС в целом, так и отдельных государств.

Итоги конференции подвел заместитель директора ИЗиСП, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Ю.П.Орловский. Он подчеркнул, что проблемы, которые рассматривались в ее ходе, являются комплексными и прежде всего экономическими. Их решение призвано обеспечить устойчивое развитие в области экологии, что будет означать и развитие экономики, сопровождающееся улучшением экологической среды.

В заключение Ю.П.Орловский призвал участников конференции к консолидации усилий для решения поставленных конференцией задач и проблем.


Л. В. Журавлева,
адвокат, аспирантка ИЗиСП

Институт сотрудничает

Контактная информация

Здание на м. «Чистые Пруды» 107078 Москва,
Б. Харитоньевский пер., д. 22-24, стр. 1А, 1БВ

Здание на м. «Академическая» 117218 Москва,
ул. Б.Черемушкинская, д.34

+7 (495) 719-70-00

+7 (499) 724-11-59

Вход

Забыли пароль?