Вопросы противодействия коррупции приобретают в современных условиях всю большую значимость. Коррупция является опасным социально-негативным явлением, представляющим угрозу институтам государства и стабильности общественной жизни. Придавая особое значение проблеме эффективного противодействия коррупции, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел 20 июня 2007 года Научно-практическую конференцию на тему "Правовые меры противодействия коррупции".

Учитывая масштаб распространения коррупции в стране и необходимость формирования системы мер по ее преодолению, участники конференции критически оценили ситуацию в этой сфере. Законодательство Российской Федерации содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению. Отрицательно сказываются неполнота и бессистемность правовой базы противодействия коррупции; отсутствие законодательного определения коррупции, четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов.

Директор Института, д-р юрид. наук, профессор Т.Я. Хабриева, открывая Научно-практическую конференцию, отметила, что эта злободневная тема лежит в русле активно разрабатываемой Институтом проблематики, к которой относится правовое обеспечение деятельности Правительства РФ и проводимой в стране административной реформы. Приметой нынешнего времени является переход от отдельных мер реагирования на частные проявления коррупции к применению системного подхода в сфере противодействия коррупции. Об этой тенденции свидетельствует разработка действенных механизмов противодействия коррупции как неотъемлемое условие достижения целей, закрепленных в Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 годах; ратификация Россией Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.; присоединение России к антикоррупционной Инициативе по борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц; вступление нашей страны в "Группу государств против коррупции" (ГРЕКО); учреждение специальной Межведомственной рабочей группы по разработке законодательных предложений с целью эффективного противодействия коррупции (См. Указ Президента РФ от 3 февраля 2007 г. № 129 "Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.").

В качестве главной задачи, стоящей перед юридической наукой в рассматриваемой сфере, была названа разработка научно-методических основ противодействия коррупции. В этом направлении ученым предстоит разработать унифицированное нормативное определение понятия "коррупции", в том числе с учетом известного по документам ООН и Совета Европы международно-правового определения, согласно которому коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц и группы лиц. В целом понятие коррупция выходит за пределы взяточничества и охватывает также непотизм и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для частного использования. Анализируя зарубежный опыт, профессор Т.Я. Хабриева указала на то, что далеко не во всех государствах есть четкая законодательная формулировка понятия "коррупция" (например, нет ее в законодательстве таких странах, как Австрия, Великобритания, Дания, Индия, Китай, США, Швейцария, Финляндия). Применительно к Российской Федерации было замечено, что в готовящемся проекте федерального закона "О противодействии коррупции" закрепляется детализированный подход к определению понятия коррупции. Институт в своем экспертном заключении на этот законопроект в целом согласился с данным определением, заметив при этом, что оно должно предваряться более общей дефиницией, раскрывающей основной сущностной признак коррупции, а именно: "использование должностным лицом своего служебного положения в целях получения выгоды либо предоставление выгоды должностному лицу, сопровождаемое нарушением законности".

В докладе также прозвучала важная идея о том, что правовые проблемы противодействия коррупции не могут быть решены исключительно путем внесения поправок в законодательство о государственной и муниципальной службе, в КоАП РФ и УК РФ. Нормы антикоррупционной направленности должны пронизывать практически все отрасли права. Говоря об актуальных задачах, стоящих перед правовой наукой и различными ее отраслями, профессор Т.Я. Хабриева обозначила следующие наиболее важные из них. Применительно к уголовному праву таким задачами является дифференциация ответственности и усиление мер уголовно- правового воздействия на физических лиц, причастных к совершению коррупционных преступлений; разработка механизма ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепления его в УК РФ; введение новых составов коррупционных преступлений с целью адекватной имплементации международных антикоррупционных конвенций. Большинство авторов стоят на позиции, что ответственность юридических лиц не применима в уголовном законодательстве РФ, поскольку данный субъект не вписывается в традиционную уголовно-правовую конструкцию индивидуальной (персональной) ответственности физических лиц. С учетом особенностей и традиций нашей правовой системы, ответственность юридических лиц действительно может быть только гражданско-правовой или административной. Вместе с тем целесообразно разработать основания привлечения к ответственности должностных лиц юридического лица (руководителей, главных бухгалтеров и др.), так как ответственность юридического лица не должна исключать возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших либо причастных к совершению коррупционных преступлений. В области науки административного права актуальными задачами по противодействию коррупции являются следующие: разработка системы общих (однотипных) для всех видов службы ограничений и запретов, предъявляемых к публичным должностным лицам; недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов; создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определения его компетенции и места в системе органов государственной власти; дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений.

Председатель Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по противодействию коррупции, первый заместитель председателя Комитета Государственной Думы по безопасности М.И. Гришанков в своем докладе отметил, что активное противодействие коррупции зависит от четко реализуемой политической воли. В связи с ратификацией Россией в 2006 году антикоррупционных конвенций развернулась большая и весьма нужная работа по формированию законодательных предложений, обеспечивающих их нацонально-правовую имплементацию. Позиция специально созданной с этой целью Межведомственно рабочей группы во главе с помощником Президента РФ В.П. Ивановым заключается в четкой регламентации всех видов деятельности в сфере противодействия коррупции. Политическая воля предельно ясно заявлена и будет реализована. Одной из задач возглавляемой М.И. Гришанковым Комиссии по противодействию коррупции является анализ законопроектов на предмет наличия в них норм, которые могут способствовать коррупционным проявлениям, ведь законодатель вольно или невольно может вводить подобные нормы в нашу правовую систему. Мощную интеллектуальную и кадровую поддержку по этим вопросам членам Комиссии оказывают эксперты и специалисты Фонда "Индем" и Центра Стратегических Разработок. Последний взял на себя задачу интегрировать все поступающие предложения и разработать соответствующую методику антикоррупционной экспертизы. Главным принципом проведения такой экспертизы должна быть открытость и публичность, позволяющие в максимальной степени учитывать весь спектр мнений, в том числе независимых экспертов. По мнению докладчика, обязательность проведения антикоррупционной экспертизы должна быть отражена в регламентных актах Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Уже на ранней стадии подготовки нормативных правовых актов должен быть практический взгляд на их реализацию. Так, в проекте закона о противодействии коррупции закреплена норма об обязательности антикоррупционной экспертизы, хотя еще предстоит добиться четкой регламентации порядка ее проведения, особенно в части сроков и финансирования экспертной работы. Наконец, в качестве важной меры противодействия коррупции было названо антикоррупционное образование. Определенным шагом в данном направлении является издание методического пособия по защите прав предпринимателей при проведении проверок госорганов.

Первый заместитель директора Института, др юрид. наук, профессор Ю.А. Тихомиров в своем докладе отметил, что причины коррупции как опасного социального явления лежат в самом укладе жизни, анализ которого требует вычленения отдельных аспектов - экономического, политического, социально-психологического. При этом для юристов борьба с коррупцией - это не только "прицельный выстрел отточенными нормами", но и попытка понять, как эти нормы воспринимаются людьми и преломляются в реальной жизни. В последнее время весьма вольно трактуются функции государства по отношению к гражданам. Наряду с теорией "государства-слуги", благодаря усилиям экономистов и реже социологов появилась трактовка государства как корпорации, или акционерного общества, в котором каждый гражданин-акционер, предъявляя свои акции, должен получить что-то взамен. Подобное размывание представлений о государстве как о самой сложной социальной системе порождает удивительное деформирование правосознания и гражданской позиции. По мнению докладчика, трагедийность сложившейся ситуации состоит в том, что "теневое право", право, порожденное отклоняющимся, в том числе коррупциогенным, поведением, приобретает весомость даже большую, чем сами формальные нормы.

Было отмечено, что феномен эффективного преодоления коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права, так как само явление коррупции порождает комплексные правоотношения. Если эта проблема касается разных отраслей права, то необходимо продумать, где присутствуют наибольшие риски, их можно и нужно спрогнозировать. В процессе формирования комплексного правового массива противодействия коррупции нельзя забывать о важности влияния международного права на национальное законодательство. Международное право воздействует многообразно, так как и само оно - явление многослойное, в нем выделяют до полутора десятка уровней международно-правовых регуляций и режимов (жестко императивно, мягко рекомендательно, ориентированно, модельно и проч.). Нельзя недооценивать критическую ситуацию, сложившуюся в связи с недостаточной проработанностью процедуры подготовки подзаконных актов и их согласования с действующим законодательством. К тому же сам процесс реализации закона и подзаконных актов зачастую намного труднее, чем процесс их подготовки, и следовательно важно изучать различные антикоррупционные практики в правоприменительной сфере. Нужно глубоко изучать проявления коррупционного поведения и особенно те из них, которые совершаются под прикрытием "правовой оболочки".

Особое внимание следует уделить подготовке и реализации ведомственных нормативно-правовых актов, в связи с чем целесообразно разработать с привлечением специалистов разных отраслей права концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодоления коррупционных факторов и рисков в этой сфере.

Предваряя выступление следующего докладчика, Ю.А. Тихомиров заметил, что уже подготовлено несколько проектов антикоррупционных методик, в том числе методика Центра Стратегических Разработок. В Минюсте готовится документ, который должен придать методике общеобязательный характер для всех исполнительных органов, не только федеральных, но и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В.А. Осипов, заместитель директора Департамента конституционного законодательства и законодательства о безопасности Министерства Юстиции РФ, проинформировал о том, что в Минюсте действительно ведется работа по согласованию с заинтересованными органами и учреждениями проектов актов Правительства РФ и Президента РФ о проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов на предмет выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции. Он подчеркнул, что при разработке антикоррупционной методики Минюст исходил из того, что она должна проводиться в рамках общей правовой экспертизы и по ее результатам должно составляться традиционное правовое экспертное заключение, которое будет дополнено фрагментом о выявленных фактах коррупциогенности. В соответствии с разработанной методикой проведение антикоррупционной экспертизы будет осуществляться не только сотрудниками Минюста России, но и сотрудниками юридических служб федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, методика станет в определенной мере универсальной. Коррупционные факторы проектов нормативных правовых актов предлагается разделить на две основные группы: юридически коррупционные и функционально коррупционные. К первым будут отнесены положения, не соответствующие актам более высокой юридической силы либо правилам юридической техники, а также допускающие внутренние противоречия или пробелы в правовом регулировании. Во вторую группу предлагается включить положения, регулятивный и охранительный потенциал воздействия которых на общественные отношения не способен достигнуть предполагаемых целей правового регулирования.

Президент Фонда "Индем" Г.А. Сатаров начал свое выступления с того, что исследование коррупциогенности написания законов является достаточно новым направлением научной деятельности. Коррупция не является проблемой сама по себе, она возникает как следствие проблем и пробелов законодательства, неэффективности отдельных его норм. Сами законы также готовятся в соответствии с процедурными нормами, которые в свою очередь могут быть неэффективны. Был приведен случай из практики, когда Государственная Дума ФС РФ по ходу принятия одного из законов меняла по сути дела свой регламент ad hoc. В связи с этим было отмечено, что нормы, регулирующие принятие законов, должны быть максимально стабильными и четко регламентированными в одном законе ("Законе о законах"). Кроме того, существует ряд принципиальных различий между процедурами принятия законов и подзаконных актов. Так, порядок принятия закона является в большей степени открытым и конкурентным, чем порядок принятия подзаконных актов. Отмеченные различия приводят к стихийному порождению коррупционных норм, появлению актов, в максимальной степени упрощающих жизнь чиновника и усложняющих деятельность внешних агентов. Для решения этой проблемы было предложено добиться законодательной регламентации всех процедур, которые касаются отношений чиновников с гражданами. Кроме того, следует отказаться от регулирования на подзаконном уровне отношений чиновников с внешними акторами. Наконец, отсутствие серьезной аналитики и реальных обоснований принимаемых законопроектов порождает в итоге неэффективные законы. Ведь огромное количество поправок, вносимых в законы, не позволяет проводить адекватный анализ их действия, а нестабильность законодательства неизбежно приводит к коллизиям норм, повышающим коррупциогенность.

Южаков В.Н., д-р филос. наук, координатор Центра Стратегических Разработок, поделился информацией о тренингах по освоению методики первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов. Начиная с 2004 г., была проведена серия экспертных обсуждений с участием представителей государственных органов о внедрении последовательной и системной антикоррупционной экспертизы законодательства. Выяснилось, что это широкая и комплексная проблема, охватывающая анализ и обобщение существующих коррупционных практик, выявление соответствующих признаков и устранение тех положений в законодательстве и проектах нормативных правовых актах, которые способствуют коррупции. Было решено проводить первичную экспертизу коррупциогенных норм законодательства и разрабатывать методику специализированной экспертизы нормативных правовых актах в различных сферах законодательства. В итоге была подготовлена "Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательных актов". В течение двух лет эта методика сначала апробировалась, а потом активно применялась Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. В рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 гг. аналогичная задача была поставлена в отношении нормативных правовых актах органов исполнительной власти, в связи с чем памятка эксперту была доработана и дополнена положениями, ориентированными на правотворчество в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Наконец, в июне 2007 г. появился третий вариант методики, который представляет собой свод основных положений двух предыдущих методик, ориентированный как на законодательные акты, так и на подзаконные акты.

Технологии выявления положений, которые могут способствовать коррупциогенности законодательства, могут быть разными, и ЦСР была предложена вполне работоспособная технология, позволяющая выявлять типичные коррупционные факторы и формулировать рекомендации по их устранению из нормативных правовых актах и их проектов. Эта технология приспособлена для того, чтобы ею легко могли пользоваться не только эксперты, но и сами разработчики нормативных правовых актов. Исходя из этой задачи, была подготовлена специальная учебная программа тренингов по освоению этой методики. В рамках двухдневных тренингов обучаемые специалисты вполне свободно осваивали соответствующие требования и рекомендации методики, и впоследствии самостоятельно применяли эту технологию в текущей право-творческой работе.

При сопоставлении разнообразных вариантов методик антикоррупционной экспертизы важно выявлять и учитывать три важных момента: 1) перечень наиболее существенных и часто встречающихся коррупционных факторов (например, в методике ЦСР их 22, в методике Минюста - 8); 2) сопоставимость результатов анализа коррупциогенности на основе определенных критериев при участии экспертов и специалистов органов власти; 3) несводимость экспертизы коррупциогенности к внутриведомственной задаче органа власти, так как результаты антикоррупционной экспертизы должны быть абсолютно публичными, сопоставимыми и проверяемыми, ибо только тогда она будет эффективной и работоспособной. По мнению докладчика, нормативно-правовой акт Правительства, которым будет утверждаться единая для госорганов ме-тодика антикоррупционной экспертизы, должен одновременно ввести обязательность одновременного рассмотрения и учета результатов внешних независимых экспертиз (с участием неправительственных структур, а также лиц, которые заинтересованы в принятии качественных законов, затрагивающих их права и законные интересы).

Талапина Э.В., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник ИГП РАН, остановилась более подробно на описании обучающих тренингов в их "живом виде", которые проводились для госслужащих и независимых экспертов (в частности, представителей центрального и региональных отделений Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ"). За прошедший год состоялся целый ряд обучающих и информационных семинаров: два из них - для помощников депутатов и работников Аппарата Государственной Думы ФС РФ, девять - для руководителей и специалистов федеральных органов исполнительной службы (Федеральная таможенная служба и Федеральная антимонопольная служба) и несколько семинаров - для представителей органов исполнительной власти субъектов РФ (Архангельская, Вологодская, Иркутская, Курганская, Томская, Свердловская и Челябинская области, Пермский и Ставропольский края). Основной задачей тренера в ходе двухдневного семинара является выработка соответствующих навыков с целью привить новый взгляд на нормативно-правовой акт при проведении обычных правовых экспертиз. Тренинг после вводной установочной части переходит к т.н. входному тестированию участников, в том числе на знание правил юридической техники, знакомству с методикой экспертизы, с содержанием и последствиями отдельных коррупционных факторов, среди которых особое внимание уделяется таким их новым видам, как коррупционное злоупотребление правом заявителя (например, при государственных закупках), чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, нарушение режима транспарентности (прозрачности) информации и др. Участникам тренинга предлагается выполнить определенные упражнения по обнаружению в предложенных фрагментах нормативно-правовых актов или их проектов коррупционных факторов (в частности, исследовались нормы областных положений о лицензировании, распределении жилых помещений, распределении субсидий, региональные законы об управлении государственной собственностью и др.). В конце любого тренинга обязательно проводится серьезное анкетирование, включающее множество вопросов, касающихся оценки самого тренинга, эффективности представленной методики антикоррупционной экспертизы и проч. В целом, подлинная, глубокая и полная антикоррупционная экспертиза не может быть внутренней и ведомственной, а только внешней и независимой.

Герасимов А.П., проректор Академии Генеральной прокуратуры РФ, обратился в своем сообщении к трем основным сюжетам. Во-первых, он отметил, что практика прокурорского надзора и прокурорских проверок свидетельствуют о распространении коррупции и иных преступлений коррупционной направленности во все сферах общественной жизнедеятельности. Так, в 2006 г. было выявлено 36 тыс. преступлений коррупционной направленности, что на 6% больше, чем в 2005 г., а также было зарегистрировано более 11 тыс. фактов взяточничества. Но в целом последние два года наблюдается необычное положение с состоянием зарегистрированной преступности, в том числе коррупционной: регистрация преступлений пошла на убыль, и это должны оценить криминологи. В течение 2006 г. были проведены прокурорские проверки исполнения законодательства о государственной службе в ФТС, Минсельхозе, Минздравсоцразвития, Ространснадзор, Рособразования и др. Во всех этих органах были установлены нарушения госслужащими требований служебного законодательства, в частности непредставления в соответствующие службы справок о соблюдении должностных ограничений и деклараций о доходах в налоговые органы. По результатам этих прокурорских проверок было возбуждено 600 уголовных дел.

Во-вторых, были прокомментированы основные сложности проведения в стране административной реформы, проблемы административного усмотрения и анализа коррупциогенности нормативных правовых актов. В мае 2007 г. на заседании Научно-консультативного совета при Генеральной прокуратуре РФ обсуждались предложения о критериях оценки коррупциогенно-сти законодательства, на основе которых в настоящее время активно разрабатываются методические рекомендации, обязательные для прокуроров на местах.

В-третьих, была затронута проблема адекватной реализации международно-правовых обязательств России по противодействию коррупции. Принципиально важно, по мнению выступавшего, определить четкое понятие коррупции, в том числе с учетом зарубежного и мего опыта, ибо от этого напрямую зависит результативность борьбы с этим антисоциальным явлением.

Ноздрачев А.Ф., д-р юрид. наук, Заведующий Отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП, отметил, что рыночной экономике имманентно присуща коррупция, поскольку происходит смещение от идеологии государственного обслуживания к идеологии максимизации частного интереса. Антикоррупционная компания разворачивается под лозунгом учета международно-правовых актов, ратифицированных Россией. Отечественное законодательство о государственной службе не содержит ничего фундаментально ошибочного и поощряющего коррупцию, оно прошло экспертизу в правовых учреждениях Совета Европы и в целом соответствует международным стандартам. Однако определенные резервы для совершенствования этого законодательства имеются.

Вряд ли можно признать правильной практику исключения из-под действия законодательства о государственной службе наиболее важных государственных должностей. Для этой категории должностных лиц в государстве должны быть установлены более строгие, развернутые и детальные антикоррупционные требования и ограничения. Ведь в государственных органах работают люди, должности которых не относятся к должностям государственной службы, не включены в реестр федеральной государственной гражданской службы. На практике именно эти люди активно задействованы в разнообразных коррупционных схемах. Предлагается создать более гибкую систему ротации для тех государственных служащих, которые постоянно контактируют с гражданами и коммерческими структурами. Необходимо установить финансовый контроль над членами семьи госслужащих. Так, существует запрет для госслужащих в течение двух лет после увольнения со службы поступать на работу в коммерческие структуры. Но без установления соответствующего запрета для учредителей, руководителей и членов исполнительных органов коммерческих организаций, такое решение ассиметрично. Другой необходимой мерой по противодействию коррупции было названо предоставление гражданам и юридическим лицам права на инициирование служебного расследования в отношении госслужащих. Наконец, важной антикоррупционной правовой мерой является установление юридической ответственности. Причем необходимо проводить четкую грань прежде всего по степени тяжести последствий между коррупционным дисциплинарным проступком, коррупционным административным правонарушением и коррупционным преступлением. Большинство вышеуказанных мер противодействия коррупции носит тактический характер. Правовыми нормами как таковыми коррупцию не обуздать. Поскольку ситуацию с коррупцией можно считать чрезвычайной, антикоррупционной политике должен быть придан статус государственной функции. Эффективной мерой противодействия коррупции могла бы стать политика "раскачивания маятника", при которой попеременно осуществляются два разных подхода - централизации и децентрализации, и это, как свидетельствует в частности пример Франции, приводит к разрыванию устоявшихся цепочек коррупционного обмена.

Кашепов В.П., д-р юрид. наук, Заведующий Отделом уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства ИЗиСП, посвятил свой доклад анализу проблем совершенствования уголовного и уголовно-процессуального законодательства в сфере борьбы с коррупцией. Была отмечена весьма высокая латентность взяточничества, а также постоянное совершенствование и мимикрия коррупционных технологий (в частности, появление т.н. рейдерства, корпоративного шантажа, неправомерных корпоративных методов изъятия чужой собственности, в том числе при участии правоохранительных органов). Одной из мер противодействия коррупции, которые обсуждаются в Межведомственной рабочей группе при Президенте РФ, является блок предложений о поправках к законодательству о судоустройстве. В частности, речь идет о закреплении обязанности судей вести регулярно журнал записей непроцессуальных обращений к ним, потенциально несущих заряд коррупционности. Другой мерой является предложение о введении полномочия судей на наложение судебного штрафа на лиц, представляющих государственные органы власти, которые, пользуюсь своим должностным положением, обращаются в суд за соответствующей информацией, которая по законодательству не может быть ими затребована. Предлагается также дополнить Особенную часть Уголовного кодекса РФ наряду с Главой 31 "Преступления против правосудия" новой Главой 31?, закрепляющей новые составы посягательств на нормальную деятельность прокуроров, следователей и других представителей правоохранительных органов. Глава 52 УПК РФ, как известно, создает особый процессуальный режим возбуждения и рассмотрения дел отдельных категорий должностных лиц, численность которых по некоторым подсчетам достигает 2 млн. человек. Многие положения этой главы УПК и сама ее концептуальная направленность несомненно несет в себе коррупциогенный потенциал. Поиск различных решений для усиления уголовно-правового воздействия в борьбе с коррупцией имеет смысл и здесь есть большие перспективы для научных исследований.

Трикоз Е.Н., канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства; судоустройства ИЗиСП, посвятила свой доклад мониторингу международно-правовых антикоррупционных инструментов, принятых за последнее время в рамках Совета Европы. Российская Федерация, ставшая недавно полноправной стороной-участницей Конвенции СЕ об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., теперь обязана принять целый ряд законодательных и иных мер, которые условно докладчик разделила на четыре блока. Во-первых, это меры, направленные на выполнение международно-правового обязательства о криминализации коррупции физических лиц (14 составов преступления). В связи с этим нормы УК РФ потребуют определенной "инвентаризации" на предмет их достаточности и результативности в борьбе с коррупцией, а также совместимости с конвенционными нормами. Так, определяемое в Конвенции понятие государственного должностного лица намного шире по содержанию понятия должностного лица, закрепленного в примечании 1 к ст. 285 УК РФ, и не охватывает госслужащих, не относящихся к числу должностных лиц (например, обслуживающий и технический персонал органов власти, государственных и муниципальных учреждений и организаций и т.п.). Дополнительный протокол к Конвенции (Страсбург, 15 мая 2003 г.) еще более расширил круг субъектов преступления за счет национальных и иностранных третейских судей (арбитров) и присяжных заседателей. Кроме того, в Конвенции более широко по сравнению с российским УК сформулировано понятие предмета взятки или коммерческого подкупа, в связи с включением в него неправомерных выгод или услуг неимущественного характера. Во-вторых, предстоит реализовать международно-правовое обязательство по криминализации отмывания коррупционных доходов, так как по российскому УК сами по себе взяточничество или коммерческий подкуп не образуют легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем (ст. 174 УК РФ), как этого требуют конвенционные положения. В-третьих, это международно-правовое обязательство России об установлении ответственности юридических лиц за причастность к коррупции (ст. 18 Конвенции). При этом в любом случае следует обеспечить в отношении юридических лиц применение "эффективных, соразмерных и сдерживающих уголовных или неуголовных санкций, в том числе финансового характера". В целом ряде рекомендательных документов Комитета Министров СЕ содержится предложение об установлении именно уголовной ответственности за экологические и экономические преступления. Конвенция СЕ также требует установления повышенной защищенности информаторов и свидетелей, сотрудничающих с госорганами по расследованию фактов коррупции, а также регламентирует различные формы сотрудничества государств. Для реализации этих конвенционных положений, по мнению докладчика, имеются благоприятные предпосылки, которые создает Часть пятая УПК РФ.

Наконец, было с сожалением замечено, что в отечественной литературе недостаточно ис-следован такой важный антикоррупционный инструмент Совета Европы, как Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г., которая до сих пор не ратифицирована Россией. В соответствии с ней, лица, понесшие ущерб от коррупции, имеют право на полную его компенсацию путем возмещения материального ущерба, потери доходов и нематериальных потерь. Причем ответчиком может выступать лицо, совершившее акт коррупции, санкционировавшее его или не принявшее разумных шагов для его предотвращения, а также само государство, чье должностное лицо виновно в совершении коррупционного акта (ст. 5 Конвенции). По мнению докладчика, было бы полезно включить эти нормы в гражданское законодательство России, конкретизировав ст. 1068 - 1070 ГК РФ.

Богуш Г.И., канд. юрид. наук, преподаватель кафедры уголовного права и криминологии МГУ им. М.В. Ломоносова, прокомментировал основные проблемы, возникающие в процессе имплементации Конвенции ООН против коррупции 2003 г. При этом нередко игнорируется или неправильно трактуется сам смысл международных обязательств, вытекающих из антикоррупционных конвенций. Главная их задача заключается в обеспечении эффективного применения международных стандартов в национальном законодательстве и правоприменительной практике. Так, в пособии по имплементации для законодателей, принятом в 2006 г. на первой Ассамблее государств-участников Конвенции ООН, была отражена главная идея имплементации с учетом традиций и опыта национальных правовых систем. Конвенция ООН, несмотря на ее глобальный характер и отсутствие возможности для государств-участников делать какие-либо оговорки, все же весьма гибкий международный инструмент в плане национально-правовых подходов к криминализации конвенционных преступлений. В ней закреплено два типа международных обязательств: 1) императивные нормы об обязательной криминализации деяний, в которых сосредоточено само ядро коррупции; 2) рекомендательные положения, описывающие альтернативные составы коррупционных преступлений, предоставляя их криминализацию на усмотрение государств (например, состав незаконного обогащения).

В числе первоочередных вопросов, стоящих перед российским законодателем в процессе имплементации, выделяется вопрос о субъектах коррупционных преступлений. Общемировой тенденцией является расширение понятия субъекта служебного преступления, но в УК РФ по-прежнему концепция субъекта должностных преступлений строится через понятие "должностное лицо" с очень узкими трактовками. В то же время в большинстве международных инструментах говорится о публичном служащем, а не о должностном лице. Важным аспектом имплементационных процедур становится четкое воплощение идеи дифференциации ответственности не по размеру взятки, а именно по субъекту преступления (в частности, судейская коррупция). Отдельный интерес представляет задача криминализации деяния в виде подкупа иностранных публичных лиц и служащих международных организаций. В завершении докладчик прокомментировал дискуссию об установлении уголовной ответственности юридических лиц за причастность к коррупционным преступлениям. Здесь особенно актуален вопрос о доказывании самого факта причастности, а также о наличии у конструкции юридического лица субъективной стороны преступного поведения и др.

С кратким сообщением выступил старший научный сотрудник Отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, канд. юрид. наук А.М. Цирин. По его мнению, важным требованием антикоррупционных конвенций ООН и Совета Европы является создание специального независимого органа, осуществляющего противодействие коррупции. В мае 2007 г. Минюстом России был проведен семинар по проблемам коррупции, в котором приняли участие зарубежные эксперты из Финляндии и Латвии. Финские специалисты, в частности, высказались против создания такого органа в РФ. Хотя латвийский опыт говорит об обратном, там уже создан и эффективно действует единый орган по борьбе с коррупцией, который разрабатывает национальную стратегию противодействия коррупции и выполняет задачи, связанные с расследованием коррупционных правонарушений. Кандидатура руководителя данного органа утверждается Парламентом Латвии. Был также прокомментирован богатый опыт в деле создания и функционирования независимого органа по борьбе с коррупцией в Сингапуре. Местным правительством еще в 1952 г. было учреждено Бюро по борьбе с коррупцией, которое руководствуется в своей деятельности Законом о предотвращении коррупции и является главным автономным антикоррупционным органом Республики Сингапур. Бюро возглавляет директор, который напрямую подотчетен премьер-министру. Сейчас в России активно обсуждается вопрос о создании специализированного государственного органа, ответственного за противодействие коррупции. Его компетенцию и место в системе государственных органов еще предстоит определить. Однако, как полагает докладчик, этот специализированный федеральный государственный орган должен подчиняться непосредственно Президенту или премьер-министру РФ.

От представителей Управления Президента РФ по вопросам государственной службы поступили предложения к проекту рекомендаций конференции. В частности, вопрос о необходимости отражения в российском законодательстве закрепленного в Конвенции ООН 2003 г. международно-правового определения коррупционных правонарушений и оснований привлечения к ответственности юридических лиц потребует дополнительного изучения и анализа, поскольку такое решение должно приниматься с учетом основополагающих принципов внутреннего законодательства и традиций национальной правовой системы.

Подводя итоги обсуждения, Ю.А. Тихомиров сделал вывод, что антикоррупционная деятельность является задачей многих отраслей российского права. Ее решение требует новых подходов к механизму действия права и разработки комплекса рекомендаций.

Участники Научно-практической конференции приняли следующие рекомендации:
1. Считать актуальной задачей теории государства и права, отраслевых юридических наук разработку научно-методологических основ правового противодействия коррупции, включая систему научных понятий и принципов, в частности единообразную дефиницию понятия коррупции, приемы и методы активизации правоприменительной практики по вопросам профилактики коррупции и борьбы с ней, разработку системы индикаторов коррупционного поведения, системное совершенствование антикоррупционных положений в действующем законодательстве на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Подготовить рекомендации об оптимальном соотношении законодательного и подзаконного регулирования.
2. Обеспечить формирование антикоррупционной правовой базы по следующим основным направлениям: принятие федерального закона "О противодействии коррупции", в котором предусмотреть основы государственной политики в данной сфере; включение антикоррупционных положений превентивного характера в федеральные законы о государственной и муниципальной службе, в бюджетное, налоговое, земельное законодательство, законодательство о здравоохранении и образовании; совершенствование норм административного и уголовного законодательства об ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе с учетом международных обязательств Российской Федерации. Ускорить подготовку и принятие федерального закона "О нормативных правовых актах".
3. Добиться последовательного выполнения процедур, обеспечивающих включение в национальное законодательство положений ратифицированных Россией в 2006 году Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. Необходимо отразить в российском законодательстве закрепленное в Конвенции ООН против коррупции международно-правовое определение коррупционных правонарушений, оснований привлечения к ответственности юридических лиц. Обратить внимание на необходимость подготовки условий для возможной ратификации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г.
4. Обеспечить эффективную координацию деятельности органов публичной власти всех уровней по противодействию коррупции;
5. Рассмотреть вопрос о возможности внесения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Регламент Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Регламент Правительства РФ и правила подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти положений об обязательной антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов.
6. Разработать дополнительные меры по правовой защите лиц, способствующих выявлению фактов совершенных или готовящихся коррупционных правонарушений, их расследованию и уголовному преследованию.
7. Предусмотреть выделение антикоррупционной составляющей в механизме правового мониторинга;
8. Принять меры к усилению общественного контроля в сфере противодействия коррупции, привлечению общественных институтов, в частности Общественной палаты Российской Федерации, к анализу коррупционных ситуаций. Особое внимание уделить обеспечению открытого доступа граждан к документам государственных и муниципальных органов и должностных лиц при соблюдении положений об обеспечении сохранности сведений ограниченного распространения, а также проведению мероприятий разъяснительного характера для населения.
9. Ввести специальные антикоррупционные образовательные программы для различных категорий государственных и муниципальных служащих, работников бизнес-структур. Обеспечить ознакомление и реализацию методик проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Трикоз Е.Н., канд. юрид. наук,
старший научный сотрудник Отдела уголовного, уголовно-процессуального законодательства; судоустройства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Цирин А.М., канд. юрид. наук,
старший научный сотрудник Отдела административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

20 июня 2007 года

	Президиум	Хабриева Т.Я.	Тихомиров Ю.А.	Гришанков М.И.
Чубаров В.В.	Сатаров Г.А.	Южаков В.Н.	Талапина Э.В.	Герасимов А.П.
Ноздрачев А.Ф.	Кашепов В.П.	Цирин А.М.	Трикоз Е.Н.