Административная реформа: совершенствование взаимоотношений предпринимателей и государственных органов

В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 26 мая с.г. состоялась ежегодная конференция молодых ученых, аспирантов и соискателей. Ее тема - "Административная реформа: совершенствование взаимоотношений предпринимателей и государственных органов".

Со вступительным словом к собравшимся обратился первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор Ю.А.Тихомиров. Он подчеркнул актуальность темы, предложенной для обсуждения, напомнив, что проблема совершенствования взаимоотношений между предпринимателями и государственными органами в нашей стране является достаточно острой. Как отметил Ю. А. Тихомиров, административная реформа - одна из важнейших среди тех, что проводятся в последнее время. И именно этот аспект стал одним из ее приоритетных направлений.

Выступления молодых ученых, аспирантов и соискателей ИЗиСП открыла Е.А.Чиркова. Свое выступление она посвятила вопросам правовой регламентации взаимодействия органов исполнительной власти и предпринимателей. Так, по ее мнению, анализ нормативного материала позволяет выделить существенные недостатки в правовом регулировании статуса и режима деятельности большинства органов исполнительной власти. Подобная ситуация не способствует эффективному взаимодействию властных структур и предпринимателей.

Е.А.Чиркова отметила функциональную неопределенность видов органов исполнительной власти, а также дублирование и дисбаланс закрепляемых за ними функций, что в результате на практике приводит к вмешательству органов исполнительной власти в компетенцию друг друга, коммерциализации их деятельности.

Один из возможных путей устранения отмеченных недостатков связан с пересмотром места министерств в системе исполнительной власти, а именно: определением тех функций, которые соответствуют их статусу. При этом недопустимо соединение в деятельности министерств одновременно функций управления, регулирования, контроля и оказания услуг, констатировала она.

Два подхода к правовой регламентации контрольных функций органов государственной власти выделил Н.В.Кичигин. Первый из них, считает он, связан с идеей принятия общего федерального закона о государственном контроле. Но при всей заманчивости этого решения принятие такого закона нецелесообразно, так как его нормы не смогут отразить специфики контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни. Кроме того, общие процедуры проведения государственного контроля уже предусмотрены ФЗ от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Более приемлемым, отметил выступавший, представляется принятие отдельных законов по наиболее важным видам контроля, например, федерального закона "О государственном контроле за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации". При этом данный закон должен, по его мнению, распространяться и на органы местного самоуправления.

На избыточность контрольных полномочий органов исполнительной власти во взаимоотношениях с предпринимателями обратила внимание и М.X.Боташева. В целях предотвращения излишнего вмешательства государства в деятельность предпринимательских структур часть этих полномочий, как предлагает она, необходимо передать саморегулируемым организациям: сокращение контрольных полномочий органов исполнительной власти должно сопровождаться одновременным развитием механизма государственной поддержки отечественных предпринимателей, что приобретает особую актуальность в связи с возможным вступлением России в ВТО.

По мнению Т.Е.Мельника, дальнейшее развитие контрольных полномочий органов исполнительной власти в отношении общественных объединений на стадии их создания связано с пересмотром существующей системы регистрации, а именно: приданием регистрации обязательного характера. Но носить она должна упрощенный (заявительный) характер, а общественным объединениям необходимо предоставить право выбора (возможность прохождения регистрации в упрощенном порядке или по правилам, регулирующим их регистрацию в качестве юридических лиц), полагает он.

С этой позиции не выдерживают критики отдельные положения Правил рассмотрения заявлений и принятия Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными органами решения о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий, утвержденных приказом Министерства РФ от 25 марта 2003 г. В частности в названных Правилах необоснованно, по сравнению с ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", расширяется перечень документов, представляемых в органы юстиции при регистрации общественных объединений.

На дублирование функций органов исполнительной власти в области охраны и защиты интеллектуальной собственности обратила внимание А.В.Калмыкова. Так, функции государственного патентного ведомства осуществляют временно Роспатент и Министерство юстиции РФ. Подобное положение, по ее убеждению, представляется недопустимым.

Не способствует эффективной государственной охране и защите интеллектуальной собственности рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти без обеспечения надлежащего взаимодействия между ними. Например, проведение мероприятий по правовой защите интересов государства в гражданско-правовом обороте результатов интеллектуальной деятельности возложено на Федеральное агентство по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения при Минюсте РФ (ФАПРИД). Аналогичные функции осуществляют и иные органы исполнительной власти, в частности, Российское агентство по боеприпасам и Российское агентство по системам управления.

Как считает А.В.Калмыкова, недопустимо также возложение на федеральные органы исполнительной власти не свойственных им функций. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 сентября 1999 г. № 982 "Об использовании результатов научно-технической деятельности" распоряжение от имени Российской Федерации правами на указанные результаты осуществляют федеральные органы в рамках своей компетенции. Но осуществление комплекса имущественных прав по распоряжению правами на результаты интеллектуальной деятельности (что фактически является хозяйственной деятельностью) противоречит самой сути органа и
сполнительной власти как органа управления. Запрет на совмещение функций органов исполнительной власти с функциями хозяйствующих субъектов закреплен в ст.7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" в действующей редакции.

Достаточно детально проанализировала проект федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления" Ю.В.Горохова. Он направлен на придание большей открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим, высказала свою точку зрения Ю.В.Горохова, актуален вопрос о способах обеспечения доступа и формах предоставления информации. Сейчас чаще всего практикуются публикации и выступления представителей органов государственной власти и местного самоуправления в СМИ, ответы на запросы и обращения, распространение информации через общедоступные телекоммуникационные сети. В проекте данного федерального закона явное предпочтение отдается последнему направлению. Однако повсеместный переход на электронную форму предоставления официальной информации может отсечь от информационного потока значительное количество россиян, не имеющих доступа к сети Интернет, отметила она.

Особое внимание участников конференции на необходимость совершенствования взаимоотношений государственных органов с предпринимателями из числа коренных малочисленных народов в свете исполнения Россией своих обязательств перед Советом Европы обратил С.О.Иванов.

В Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств провозглашено сохранение самобытности этих народов. Одним из способов достижения этой цели является государственная поддержка предпринимателей из их числа. В данном отношении перспективным, по мнению выступавшего, представляется развитие при участии государства туристического бизнеса на территориях расселения коренных малочисленных народов. В связи с чем назрела необходимость внести поправки в ФЗ от 24 ноября 1996 г. "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и отдельные нормативные акты федеральных министерств и ведомств.

Другое направление развития предпринимательства с участием представителей коренных малочисленных народов связано с четким и полным исполнением в субъектах РФ ФЗ от 16 января 1999 г. "О народных художественных промыслах".

Две тенденции в сфере государственного управления экологическим предпринимательством обозначил М.В.Пономарев. С одной стороны, законодательно установлен комплекс мер по пресечению предпринимательской деятельности, наносящей вред окружающей среде. Однако вряд ли политика государства в данном вопросе должна исчерпываться исключительно репрессивными методами, отметил он. Целесообразно развивать и поддерживать экологическое предпринимательство (переработка промышленных и бытовых отходов, разведение редких видов животных, производство экологически чистых продуктов питания и т.д.). Для этого, считает М.В.Пономарев, следует принять отдельный федеральный закон, который развил бы положения ст. 17 ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды", закрепляющей государственную поддержку предпринимательской деятельности в данной области.

Необходимость согласованных действий органов исполнительной власти при исполнении судебных решений по делам, связанным с воспитанием детей, подчеркнула в своем выступлении О.С.Батова. По ее мнению, передача ребенка другому лицу (лицам) должна производиться судебными приставами-исполнителями с обязательным участием представителя органа опеки и попечительства, а в необходимых случаях - также с участием представителя органов внутренних дел. На практике же исполнение судебных решений зачастую; берет на себя орган опеки и попечительства, что противоречит п. 1 ст. 79 СК РФ, п. 4 ст. 3 ФЗ от 21 июля 1997 г. "Об исполнительном производстве".

Многочисленные проблемы правового характера во взаимоотношениях органов исполнительной власти и предпринимателей возникают в связи с привлечением последних к административной ответственности. Это отметила в своем выступлении Ж.В.Жирова, сославшись на данные Генеральной прокуратуры РФ. Только в минувшем году было выявлено и опротестовано 42370 незаконных правовых актов, относящихся к сфере административного законодательства, внесено 13684 представления в целях устранения выявленных нарушений административного законодательства.

На необходимость уточнения отдельных положений КоАП РФ обратил внимание участников конференции А.Н.Артамонов. Цель данной конкретизации - усиление гарантий прав предпринимателей при взаимодействии с субъектами административной юрисдикции. В частности, это относится к порядку осмотра принадлежащего юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и предметов. Кодекс допускает проведение осмотра в любое время суток в присутствии как законного представителя юридического лица, которым является либо его руководитель, либо лицо в соответствии с законодательством или учредительными документами, так и иного представителя. Но кого относить к этим "иным представителям", не совсем понятно.

По мнению А.В.Сергеева, многие спорные вопросы при привлечении предпринимателей к ответственности за совершение административных правонарушений возникают из-за недостаточной теоретической разработки отдельных правовых институтов. Речь, в частности, об административной ответственности юридических лиц. КоАП РФ не устранил имевшиеся ранее сложности. Одна из них связана с определением юридического лица. Выбранный законодателем подход, по его словам, вряд ли можно считать приемлемым, так как им, по сути, выбран путь объективного вменения и установления ответственности одних лиц за действия других. Но ведь деятельность организации всегда выражается в действиях конкретных должностных лиц, выступающих от ее имени. Именно они и совершают правонарушения, именно об их вине и может идти речь.

Второй сложный вопрос - влияние административного наказания на дальнейшее поведение юридического лица, считает А.В.Сергеев. Согласно КоАП административные наказания применяются в целях специальной и общей превенции. Очевидно, что применение принудительных мер определенным образом воздействует на психику правонарушителя, побуждая его не совершать запрещенные деяния в будущем. Но юридические лица таковой не обладают. Как же в таком случае обеспечить достижение целей применения административного наказания?

Пересмотреть отдельные положения КоАП РФ об административной ответственности руководителя организации за нарушение трудового законодательства с целью определения наиболее оптимальных наказаний предложил Д.Л.Кузнецов. Практика показывает, что крайне низкий размер административных штрафов за нарушение трудового законодательства не останавливает недобросовестных и богатых работодателей, сознательно нарушающих закон. В то же время альтернативный характер административных санкций част
о напрямую способствует росту коррупции, отметил он.

Другая проблема, по его мнению, связана с применением такого административного наказания, как дисквалификация. Увольнение по данному основанию не предусмотрено в Трудовом кодексе и поэтому необходима его корректировка с учетом положений КоАП РФ.

Вопросы соотношения административного и финансового законодательства в части, касающейся юридической ответственности, нашли отражение в выступлении Д.Н.Проводина. В пункте 1 ст. 15.25 КоАП РФ, устанавливающей ответственность за нарушение валютного законодательства, используется понятие "резидент". Вместе с тем остаются неясными признаки отнесения лиц к резидентам. С учетом того, что определение понятия "резидент" влияет на ограничения в области валютного контроля и регулирования и является одним из квалифицирующих признаков состава административного правонарушения, данное понятие необходимо уточнить, отметил он. Для этого может быть использована формулировка п. 2 ст. 11 НК РФ.

На проблеме взаимодействия кредитных организаций и государственных органов в области борьбы с банковскими преступлениями остановился Р.О.Рогалев. Одним из способов уменьшения числа совершаемых преступлений в сфере кредитования, отметил он, является создание кредитных бюро, которые раскрывали бы информацию о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками. Р.О.Рогалев проинформировал участников конференции, что в Государственной Думе находится законопроект "О федеральном Бюро кредитных историй Российской Федерации", предполагающий создание единого кредитного бюро при Банке России. В нем будут собраны кредитные истории всех организаций и физических лиц. Принятие данного законопроекта поставит труднопреодолимое препятствие перед мошенниками и участниками других неправомерных сделок на финансовом рынке и будет стимулировать заемщиков к соблюдению договорной дисциплины.

Вопрос, связанный с соотношением государственного и негосударственного регулирования безналичных расчетов в иностранной валюте в Российской Федерации, на примере расчетов по аккредитиву, осветила в своем выступлении Л.И.Вильданова. Она отметила, что к законодательным актам, регулирующим безналичные расчеты в иностранной валюте, относятся ГК РФ, ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ФЗ от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности". Кроме них значительное место принадлежит правовым актам Центрального банка. В данной сфере активно применяются правила, разработанные негосударственными структурами (например, Унифицированные правила и обычаи для документарных аккредитивов и иных документов, содержащих положения о безналичных расчетах, разработанные Международной торговой палатой), а также обычаи делового оборота. Эти правила и обычаи, считает Л.И.Вильданова, должны учитываться государственными органами, что далеко не всегда происходит на практике.

Проблему совершенствования взаимоотношений государственных органов и инвесторов в связи с подготовленным проектом ФЗ "О договорах концессии, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами", затронул А.В.Митяков. С целью повышения гарантий и прав инвесторов в данном законопроекте, подчеркнул он, следует четко определить основания прекращения или приостановления договоров концессии.

По мнению С.Л.Жукова, особого внимания заслуживает вопрос о совершенствовании налогового производства. Речь прежде всего об уменьшении свободы усмотрения в деятельности налоговых органов. При этом должна быть сформирована такая система контроля за соблюдением налогового законодательства и привлечения к ответственности за налоговые правонарушения, при которой были бы согласованы интересы публично-правовых образований и налогоплательщиков.

Предложение о необходимости разъяснения положения ст.172 Налогового кодекса РФ относительно "иных документов", которые могут служить основанием для производства налоговых вычетов, высказала М.А.Прищепа.

Анализ кадровой ситуации в государственной службе в субъекте РФ (на примере Брянской области) в свете проводимой реформы данного административно-правового института представила В.П.Пономарева. Он выявил такие негативные факторы, как рост численности государственных служащих, отсутствие реально действующей системы подбора кадров на госслужбу, слабая их профессиональная подготовка, "старение" и феминизация.

На недостаточную правовую регламентацию процессуальных отношений между предпринимателями и органами исполнительной власти указала В.И.Мельникова.

Динамику судебных споров юридических лиц с органами государственной власти субъектов РФ на примере г. Москвы проанализировала О.Б.Минченкова. Функционирующая с января 1994 г. Московская городская Дума приняла 399 законов и 1222 постановления (по состоянию на 1 января 2002 г.). За это время к ней было предъявлено 77 требований о признании недействительными или противоречащими федеральному законодательству принятых Думой актов, в том числе 13 - юридическими лицами. Предметом споров с участием юридических лиц было законодательство в области социальной защиты и трудовых отношений, бюджетное и налоговое законодательство.

Выступление О.А.Иванченко было посвящено совершенствованию полномочий органов юстиции при регистрации уставов муниципальных образований. Она, в частности, отметила важность установления на федеральном уровне основных гарантий и принципов регистрации уставов, так как в настоящее время субъекты РФ, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, далеко не всегда решают их в интересах муниципальных образований. Правовой формой решения этого вопроса может стать ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

Необходимость согласованного проведения административной реформы с преобразованиями в сфере федеративных и муниципальных отношений подчеркнула О.В.Гришина. Особого внимания, по ее мнению, заслуживает разграничение функций и полномочий между органами власти различного уровня.

Тему государственного планирования на примере Франции затронул в своем выступлении С.М.Ковалев. Оно применяется там с 1946 года, и за это в стране создана необходимая законодательная база, сложилась система органов, занимающихся планированием, наладились процедуры взаимодействия между различными уровнями власти, а также между властью и обществом. Все это позволило Франции создать мощную стабильную экономику, в которой прежде всего превалирует национальный интерес.

К опыту США в вопросах правового регулирования участия малого бизнеса в сфере военной торговли обратился М.И.Терентьев. В этой стране административная политика военно-торговых служб направлена на всестороннее сотрудничество с различными категориями предпринимателей. Регулирует эти отношения Программа военно-торговых служб по поддержке малого бизнеса, которая утверждается Министерством обороны США. Она создает и усиливает мотивацию предприятий малого бизнеса к сотрудничеству и деловым связям с военно-торговыми службами. Американский опыт может быть использован и в нашей стране, полагает М.И.Терентьев. В частности, возможно принятие федеральных законов о военной торговле, правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций.

В заключение профессор Ю.А.Тихомиров подвел итоги конференции, обобщив основные проблемы, поднятые выступавшими, а также предложенные пути совершенствования взаимоотношений предпринимателей и государственных органов.


С.О. Иванов, Т.Е.Мельник,
сотрудники ИЗиСП

Институт сотрудничает

Контактная информация

Здание на м. «Чистые Пруды» 107078 Москва,
Б. Харитоньевский пер., д. 22-24, стр. 1А, 1БВ

Здание на м. «Академическая» 117218 Москва,
ул. Б.Черемушкинская, д.34

+7 (495) 719-70-00

+7 (499) 724-11-59

Вход

Забыли пароль?